México D.F. a 21 de agosto de 2013.
Jesús Zambrano Grijalva
Presidente de la Mesa del Pacto por México
P r e s e n t e
El Instituto de Estudios para la Transición Democrática A.C. es una organización independiente que cuenta con 23 años de actividad pública, siempre pendiente a la discusión de los grandes temas de la economía, la política, la cultura y la sociedad mexicana.
Así las cosas, y desde que las principales fuerzas políticas del país firmaron el Pacto por México, el IETD saludó su contenido y la enorme oportunidad política que abría, especialmente para solventar -con seriedad y rigor- una agenda nueva de temas que hasta entonces no habían sido abordados por los poderes Constitucionales o que habían sido pospuestos y relegados, dada la persistente fragmentación del poder político en nuestro país.
En el contexto del Pacto, creíamos (y creemos) que la agenda electoral debía pasar a un segundo plano no sólo por la urgencia de otras reformas y otros temas (seguro y pensión universal, reforma fiscal, régimen político, telecomunicaciones, educación y un largo etcétera) sino porque constituye –por mucho- el tema más trabajado, el que ha admitido y propiciado más cambios políticos democratizadores y porque, en lo fundamental, ha sido resuelto.
No obstante, el Pacto por México ha decidido abordarlo como prioridad en las siguientes semanas. Lo hace, sin embargo, con una agenda inconexa y en momentos, contradictoria. Por eso, el IETD quiere poner sobre la mesa, cuatro llamados de atención sobre el mismo número de temas que consideramos absolutamente cruciales, para inyectar orden y coherencia a esta nueva ronda de reformismo electoral.
1) La compleja organización de las elecciones en México ha demostrado ser fuente de certeza legal y garantía para un voto libre y una competencia equitativa y limpia. Todos los datos y las evidencias muestran que el “piso” de las elecciones (padrón electoral, credencial para votar, instalación de casillas, capacitación, financiamiento, acceso a medios de comunicación, presencia permanente de los partidos en todas las piezas que componen el sistema electoral, derecho a controvertir cada una de esas piezas, mecanismos de defensa, transparencia máxima, observación sin cortapisas, etcétera) se encuentra bien construido y sobre él, compite la política real, o sea, las decisiones, estrategias, candidatos, discursos y programas en las campañas corren sobre una base común equitativa.
Es más: en los últimos tiempos, muchos de los problemas denunciados como “electorales” no lo son, pertenecen a otros ámbitos (económicos o sociales, por ejemplo) y no podrán ser resueltos dentro de la lógica comicial.
Gracias al hecho básico de una organización profesional, sujeta a evaluación e inspección de los partidos, han ocurrido todos los cambios democratizadores (gobiernos divididos, alternancias en decenas de estados, equilibrio de poderes, triunfo de la izquierda en la capital del país y todos los fenómenos propios del pluralismo equilibrado de los que nuestra generación ha sido testigo y que el propio Pacto expresa).
No obstante, existe un ámbito en donde la autoridad electoral es permanentemente vulnerada y que se ha convertido en la fuente principal del malestar hacia las elecciones federales y locales: la conversión de las instituciones administrativas en jueces.
La radicación de los procedimientos sancionadores, especialmente del llamado “especial”, ha alterado el funcionamiento del arbitraje electoral, pues por definición, su trabajo es crear confianza y producir consensos a lo largo del proceso, confianza y consenso que se rompe en cada resolución de juez, pues alguna de las partes –acusadora o acusada- acaba irremediablemente agraviada, malquistada con el árbitro.
Para decirlo de otro modo: los procedimientos de sanción abren una enorme compuerta para el desgaste del proceso y de la autoridad electoral y para convertir la competencia política en una montaña de quejas que acaban siendo siempre una profecía autocumplida para la impugnación terminal.
No es un dato menor que a la herradura de decisión del IFE, acuden los propios acusados y los acusadores, lo que acentúa el carácter puramente propagandístico del trámite. De esa suerte, los procedimientos de queja se han convertido en meros instrumentos de propaganda: propaganda que se basa en la queja de la propaganda ajena.
Así, radicados en la autoridad administrativa, los procedimientos no fueron ni serán recursos de la justicia en los comicios, sino instrumentos de campaña que, además, acaban generando una permanente y sombría fricción entre las instituciones electorales (el IFE y el TEPJF, especialmente).
Subrayamos un punto: en la elección de 2012, el IFE no sólo no fue impugnado, sino que fue reconocido por el cumplimiento de sus obligaciones organizativas nacionales. En cambio, fue seriamente criticado por su papel de juez, porque no satisfizo (y no podía hacerlo) al conjunto de fuerzas políticas metidas ya en la táctica de la queja sistemática y por centenas “para armar el expediente”.
Si hubiera que hacer una sola reforma para fortalecer a las instituciones electorales en México, es preciso trasladar los procedimientos de sanción al Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación, sus Salas regionales primero, y luego su Sala Superior, al menos por tres razones: 1) en el Tribunal deciden jueces y abogados especializados en la resolución de controversias; en el IFE, los Consejeros no cuentan con ese perfil; 2) en las salas y en las resoluciones del Tribunal las condiciones de deliberación son muy otras: no tienen asiento acusados ni acusadores: los partidos políticos; 3) las salas regionales del Tribunal Electoral son ya permanentes, ellas pueden resolver en una primera instancia para dejar a salvo el principio de revisión en la sala Superior. Puede pensarse incluso que sea el IFE el encargado de substanciar los expedientes aprovechando su estructura dispersa por el país, para separar en dos órganos distintos, la indagación y la resolución, modelo que por cierto ya funcionó en el ámbito de la justicia administrativa electoral antes de la reforma de 1996.
En resumidas cuentas: el IFE no es, no puede ser un juez, por distintas razones, los procedimientos especiales se convirtieron en instrumentos de propaganda y la impostación de esa función “cuasijurisdiccional” se ha convertido en el agente más corrosivo de su trabajo y de su credibilidad.
2) En segundo lugar, el Instituto Nacional de Elecciones. Admitimos primero, la razón del Pacto por México: existen autoridades electorales locales capturadas por un solo partido, casi siempre, el partido del Gobernador en turno. Nos parece claro, razonable e indispensable afianzar la autonomía política local de los procesos electorales.
Pero compartir la razón del Pacto no se traduce, obligatoriamente, en compartir su medicina. La operación recentralizadora es una forma indudablemente extrema, pero pueden pensarse alternativamente otras fórmulas: el carácter transexenal de los Consejeros Locales, es decir, que su estancia no dependa ni coincida de la del Gobernador y sobre todo, una profesionalización de sus funciones (con estancias de 7 años –intersexenales- sin posible reelección, inamovilidad, garantía de financiamiento suficiente, etcétera).
Simultáneo a esta afirmación de “lo local”, sería importante dar otros pasos “nacionales”, especialmente en el terreno de la fiscalización de los dineros de los partidos bajo un solo procedimiento radicado en el IFE, en una sola cuenta nacional y bajo una responsabilidad única por cada partido (y no dispersa en 32 unidades). El mismo destino tendría que ocurrir en materia de transparencia: los partidos deberían ser sujetos obligados directos, en tanto entidades de interés público, revisados por el IFAI, con una sola oficina de enlace responsable de la información nacional. Igual dirección deberían adoptar los estados en el trazo de los distritos en sus territorios: estandarizar y adoptar los criterios y los sofisticados instrumentos del IFE –revisados hasta el tuétano por los partidos- para garantizar la existencia de circunscripciones y distritos electorales iguales, creados de manera ciega, sin sesgos ni mano negra.
En la misma dirección, hemos propuesto la desaparición de los Tribunales estatales locales (pues se han convertido en escalones de paso, eludibles, pues de todos modos las quejas acaban, como se sabe, en el Tribunal Electoral Federal, con el efecto único de retrasar la resolución de controversias). En este asunto, también parecería lógico una nacionalización de la justicia electoral con las Salas regionales, que ya son permanentes, operando normal y directamente en las elecciones locales.
La creación o no, del Instituto Nacional de Electores es sobre todo una decisión apoyada en una consideración POLÍTICA, es decir: si el problema de la autonomía política de los Institutos Locales, puede ser resuelto de otro modo que no sea a través de la drástica centralización.
La mejor salida, en nuestra opinión, vendrá de saber propiciar una razonable mezcla: fortaleciendo la autonomía local, profesionalizando sus instituciones al mismo tiempo que se centralizan los temas más complejos –los que se escapan de la dimensión local- pero que resultan cruciales para la competencia electoral: la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas.
3) Sin quererlo, el Pacto puede auto-producir una dispositivo que anuncia desde ya, cómo serán las futuras impugnaciones y la nueva fuente de debate y malestar de los comicios venideros: convertir al rebase de los topes de campaña en una razón para la anulación de las elecciones.
Contrario a ciertas interpretaciones del derecho electoral, nosotros pensamos que los Tribunales deben proteger, por sobre cualquier otra cosa, la voluntad de los mexicanos depositada en las urnas, y que esa es la razón de ser de cualquier anulación de procesos masivos y complejos como son las elecciones.
No obstante, la discusión parece caminar en sentido contrario, colocando más y más supuestos de anulación, en los que el voto real y efectivo de los ciudadanos pasa a segundo plano. Hacer descender los topes de gasto de campaña (hoy por ejemplo, para cada diputado federal el tope no es superior al millón de pesos) y si al mismo tiempo se propone que se anulen las elecciones por sobrepasar tal cantidad, se generaría simplemente, un nuevo capítulo de impugnación electoral y deslegitimación sistemática de las autoridades y de los poderes constituidos por el voto.
En nuestra opinión el binomio dinero y elecciones, debe ser regulado y solucionado por otras vías que el propio Pacto discute ahora mismo, pero sin colocar esa nueva causal que ignora lo fundamental: el sufragio realmente emitido en elecciones que son denodadamente competidas.
4) Finalmente: aprovechando el trance negociador, nos parece que los reformadores deberían poner fin a una ambigüedad institucional que arrastra el sistema electoral desde hace 23 años: una cédula de identidad nacional que nunca llegó y una credencial para votar con fotografía que se ha acreditado como el mejor y más popular instrumento de identificación de los ciudadanos en México.
En los hechos, la Credencial para Votar con Fotografía cumple y cubre con todas las características exigibles de un documento de identidad, según todos los cánones internacionales: universalidad, obligatoriedad, inmediatez, no discriminación, no reversibilidad, legalidad, autonomía, gratuidad, accesibilidad, marco jurídico apropiado, armonización con otros ordenamientos jurídicos, plazo razonable de entrega, continuidad, institucionalidad, interrelación de derechos, eficacia, cooperación intersectorial, valoración social, fiabilidad, veracidad, seguridad, informatización, unicidad, entre otros. En otras palabras, la Credencial posee, todos los ingredientes que la hacen un documento de identificación para los mayores de 18 años.
Lo que es más, dadas sus características más recientes, es muy poco probable que en México se confeccione un mejor documento de identidad, un instrumento que supere en sus componentes de seguridad y fiabilidad a la Credencial para Votar.
La autonomía con la que cuenta el IFE y la absoluta vigilancia y supervisión que tienen los partidos políticos sobre el Registro Federal de Electores, además de la constante revisión de expertos y especialistas al padrón, constituyen una garantía de transparencia y de rigor en el manejo de las herramientas registrales. Dicho de otro modo: una base de datos de los mexicanos y un documento emitido por una entidad autónoma permanentemente vigilada (como el IFE), es la fórmula y la plataforma más aceptable para arrancar una política de identidad nacional.
Por ello llamamos a una nueva reflexión, dentro del Pacto, acerca del documento de identidad ciudadana, sobre la Credencial para Votar con fotografía y sobre la posibilidad de que el Registro Federal de Electores, con su experiencia y recursos, se constituya como la plataforma para consolidar un único documento de identidad de los mexicanos, abriendo las posibilidades para un registro ciudadano (hoy en operación) y un registro previo, antes de la mayoría de edad, aprovechando toda la estructura nacional que de todas maneras, hoy opera –y muy bien- en la República.
A fin de cuentas, dado su prestigio y dadas los enormes recursos ya invertidos por más de dos décadas, lo más racional, lo eficaz es inscribir a la credencial para votar con fotografía como el componente central de la política de identidad de los mexicanos.
En suma:
El IETD se dirige a la mesa del Pacto para tratar de contribuir en el orden del debate; subrayar lo que es central para que tengamos mejores elecciones; jerarquizar los temas sobre la base de la experiencia y sobre todo, pensando en devolver al IFE y a las autoridades electorales locales, su carácter político, técnico y organizativo, es decir, su indispensable rol –no como jueces- sino como productores de confianza pública.
Respetuosamente, a nombre de la Junta de Gobierno del IETD.
José Woldenberg K.
Raúl Trejo Delarbre
Lorenzo Córdova V.
Ciro Murayama R.
Ricardo Becerra L. (Presidente)
Descargue aquí: Carta abierta al Pacto por México