Ciro Murayama
Nexos
01/04/2018
La manzana de la discordia en materia de la credibilidad electoral se trasladó de los asuntos procedimentales —confección del padrón, emisión y conteo del sufragio, publicidad de resultados— a las condiciones de la competencia y, en particular, al uso del dinero en las campañas políticas.
De alguna forma, cuando aquí el voto se contó bien y se respetó, la democracia mexicana comenzó a encarar los problemas del resto de las democracias contemporáneas por lo que hace a la tensión estructural que plantea la relación entre dinero y política. La política requiere recursos, que en las economías de mercado están asimétricamente distribuidos, al tiempo que el flujo de grandes sumas de dinero a favor de alguna o algunas opciones políticas puede distorsionar el sufragio como un ejercicio entre ciudadanos iguales, donde cada voto tiene el mismo peso y valor que otro.
En México, que hay carretadas de dinero opaco detrás de cada candidatura y que esas sumas estratosféricas todo mundo las ve sin que la autoridad fiscalizadora las detecte es ya una leyenda negra. Y como toda leyenda negra tiene algo de veracidad y también su extenso componente de fábula. Así que enfrentamos un problema no menor para controlar cómo se financia en realidad la política, pero también tenemos un problema en la manera como se discute el tema.
Conviene, entonces, un intento por despejar la maleza, ver qué dicen nuestras normas, cuáles son sus alcances, identificar el terreno que pisamos, exponer qué conocemos del financiamiento legal y del que no lo es, reconocer en qué sí hemos avanzado y, por supuesto, ubicar los peligros que pueden hacer que la irrupción del dinero ilícito en nuestras contiendas acabe desvirtuando todo el ejercicio democrático.
Ilustraciones: Víctor Solís
Lo que se vale y lo que no
México tiene un modelo de financiamiento a la política que procura la equidad en las condiciones de la competencia. Una excentricidad, en buena hora, si es visto desde el mirador de cómo se despliegan las campañas electorales en el vecino país del norte, donde no hay límite a las aportaciones de las grandes corporaciones económicas. Aquí el financiamiento público no sólo es una posibilidad sino que es constitucionalmente obligatorio que los recursos partidistas de origen público sean mayores que los de fuentes privadas.
El modelo que nos rige nació en la reforma electoral de 1996 con tres grandes objetivos cuya pertinencia no se ha diluido: a) generar condiciones de independencia de los partidos políticos frente a grupos de poder económico —o, peor, delincuenciales—; b) atemperar la asimetría en las condiciones de la competencia entre los distintos partidos; c) transparentar la procedencia del dinero que fluye a la política.
Por su parte, el financiamiento privado está permitido siempre y cuando provenga de personas físicas, debidamente identificadas, y respete los límites de aportaciones individuales (por ciudadano el tope de contribución es de 1.6 millones) y colectivas (simpatizantes y militantes).
El resto del financiamiento está vedado por la ley en nuestro país. Así, ni las personas morales (empresas mercantiles, sindicatos, clubes, asociaciones, etcétera) pueden inyectar dinero a partidos o candidatos, y tampoco pueden hacerse donaciones de iglesias y ministros de culto, ni desde el extranjero. Las aportaciones anónimas están prohibidas. Tampoco es válido que entidades públicas —cualquier poder de cualquier orden de gobierno, órganos desconcentrados o descentralizados— canalicen dinero a la política, con la excepción del financiamiento público que corresponde entregar a las autoridades electorales nacionales y de las entidades federativas, pues en ese caso incluso se estaría ante el desvío de recursos públicos tipificado expresamente como delito electoral.
Dinero público preponderante, con reglas claras para calcular el total y su distribución, por un lado,1 y financiamiento privado transparente y acotado, por otro, son las grandes divisas del modelo mexicano de ingresos para el sistema de partidos.
Por el lado del gasto la legislación establece que los recursos han de destinarse para lo que fueron entregados (actividades partidistas) y que en las campañas deben respetarse los topes de erogación. Los recursos no pueden dirigirse a comprar tiempo en radio y televisión (el acceso a estos medios se da a través de los tiempos del Estado, que administra el Instituto Nacional Electoral, INE) ni a adquirir bienes o servicios para entregar dádivas.
El modelo se completa con un sistema de fiscalización exigente que, en síntesis, funciona de la siguiente manera: todos los partidos nacionales deben presentar informes de ingresos y gastos de cada ejercicio ordinario y por cada precampaña y campaña en que participen. Lo mismo aplica para los aspirantes a candidatos independientes cuando buscan el apoyo ciudadano y durante la etapa de proselitismo.
Los candidatos, sean de partido, coalición o independientes, tienen que ingresar al sistema bancario todos sus ingresos y desde ahí deben retirar los recursos para hacer sus gastos. Se trata de una exigencia que abarca el 100% de los recursos del 100% de los actores políticos. Una obligación sin igual en las legislaciones electorales de otros países.
La rendición de cuentas debe ha-cerse a través del Sistema Integral de Fiscalización (SIF) del INE, que es la única autoridad fiscalizadora de la política en el país. Esto quiere decir que desde 2015 y a diferencia del Instituto Federal Electoral (IFE) —su antecesor—, el INE revisa los recursos que entran y salen de los partidos en los estados, además de continuar con la auditoría de los comités ejecutivos nacionales de las fuerzas políticas, y también fiscaliza campañas a gubernaturas, congresos locales y ayuntamientos. Valga decir que mientras el IFE fiscalizó los recursos de siete mil 262 campañas en el ciclo electoral 2009-2012, el INE entre 2015 y 2017 dictaminó 24 mil 441 campañas.
Además, en 2014 se incorporó a la Constitución (artículo 41) la sui generis disposición —no conozco caso similar en la legislación internacional comparada— de que un rebase de más de 5% sobre el tope de campaña por un candidato ganador, en una votación con una diferencia de menos de cinco puntos porcentuales entre los dos más votados, pueda ser causa de nulidad de la elección por los tribunales electorales. Así que ahora la calificación jurisdiccional de los comicios depende también de la fiscalización. Huelga decir que esta posible causal de nulidad de las elecciones ha sido un disparador de los litigios postelectorales.
Llegado este punto conviene señalar que el financiamiento que se da por fuera de la norma, además de ser por definición ilegal, entraña actos de corrupción. No hay donaciones económicas hechas a los políticos por fuera de las reglas que sean desinteresadas. Tienen el objetivo de incidir en la contienda electoral a favor de algún actor en específico a cambio de una compensación, de tal suerte que se está comprometiendo el interés público y se está capturando a quien ha de ostentar o conservar un cargo público.2 Así que el financiamiento ilegal a la política es un eslabón más de la cadena de corrupción que debilita al Estado mexicano y su legitimidad.
Fiscalizar el dinero en un mar de informalidad
La fiscalización en México es ambiciosa: se propone conocer la totalidad de los recursos, públicos y privados, declarados o escondidos, que los actores políticos utilizan. Es preciso reconocer que esa fiscalización modélica en su plano normativo se despliega en la realidad de un país que aún tiene un desarrollo deficitario de los instrumentos básicos para regular el flujo de dinero en el conjunto de la actividad económica, acotar la presencia de recursos ilícitos y evitar la corrupción. Veamos.
Una de las deficiencias estructurales del Estado mexicano es su baja recaudación de impuestos, que refleja la escasa capacidad recaudatoria y regulatoria sobre la actividad económica. Los datos de la OCDE muestran que mientras México en 2016 captó tributos equivalentes a 13.9% del PIB, el promedio en América Latina fue 22.8%, por no hablar de la OCDE donde se llega a 34.4%. Lo anterior evidencia una combinación de un modelo de recaudación insuficientemente progresivo en una economía de alta desigualdad social, con una base tributaria limitada y prácticas extendidas de evasión y elusión fiscal.3
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), a través de la medición de la economía informal, estima que el peso relativo de ésta sobre el valor agregado bruto de la economía es de 22.6%, lo cual quiere decir que más de una quinta parte de la riqueza económica se despliega al margen de la regulación formal de la actividad, tanto desde el punto de vista hacendario como laboral.
La bancarización es aún insuficiente. El Banco Mundial refiere que para 2016 mientras en México había mil ocho depósitos en bancos comerciales por cada mil adultos al año, en Latinoamérica y el Caribe la cifra ascendía a mil 387 y en el promedio de la OCDE a dos mil 259. A la vez, mientras México tiene 14.2 sucursales de bancos comerciales por cada 100 mil adultos, Norteamérica tiene 27.8 y la OCDE 21.5. En el mismo sentido, México cuenta con 53 cajeros por cada 100 mil adultos, Norteamérica con 223 y la OCDE con 75. Otro indicador es que el crédito doméstico al sector privado por parte de los bancos alcanza en México sólo 26.7% del PIB, mientras que en Latinoamérica es de 45.2% y en la OCDE de 81.3%, de tal suerte que los hogares suelen financiar sus deudas con instrumentos ajenos a la banca. Además, el reporte nacional de inclusión financiera 2017 del INEGI da cuenta de que más de una cuarta parte de los municipios del país (27.5%) carece de al menos un punto de acceso al sistema financiero formal. Así que la posibilidad de que el grueso de las operaciones económicas se haga a través del sistema bancario enfrenta un problema estructural de oferta de servicios. México es una economía donde el dinero fluye en alta proporción vía transacciones directas en efectivo, al margen del sistema financiero, lo que complica la regulación y detección de operaciones de intercambio monetario.
Por otra parte, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) ha identificado más de seis mil empresas que realizan transacciones inexistentes (cobran y emiten facturas sin dar en contraprestación bienes y servicios). Son lo que se conoce como empresas “fantasma” o “fachada”. Tales empresas han simulado operaciones por 1.4 billones de pesos, lo que equivale a 5% del PIB.4 Para ver la relevancia del dato baste decir que en 2016 el gasto más relevante del gobierno federal se hizo en el Programa de Inclusión Social Alimentación, Educación y Salud (Prospera) por 1.3 billones de pesos.5
Y, por último pero no al último, está el cáncer de la corrupción. A partir de datos de la Auditoría Superior de la Federación6 se puede conocer que entre 2012 y 2016 se identificaron seis mil 879 millones de pesos con posible daño patrimonial, que representan 11% de los recursos públicos totales auditados en el periodo.
No es este el espacio para analizar a detalle las capacidades de regulación del Estado mexicano frente a actividades ilícitas en materia económica. Sirva el recuento anterior de datos para reconocer que la fiscalización del dinero en la política es un eslabón más de la cadena que ha de constreñir el desvío y mal uso de recursos en el país, pues el ancho y profundo problema de la corrupción y la impunidad trasciende con mucho el ámbito electoral.
Lo que declaran los partidos y lo que encuentra el INE
La información pública sobre los recursos que declaran los partidos en México es abundante y, me temo, poco conocida y explotada incluso desde la academia. Sobresale la cuantía de financiamiento público que ingresan y el hecho de que las aportaciones privadas sean casi siempre marginales.
La regla para definir el financiamiento público se ha modificado en dos momentos. En 2007 se aprobó disminuir el monto de recursos públicos para gastos de campaña en 50% en elección presidencial y en 70% en elecciones intermedias. En 2014 la reforma fue en otra dirección. En contrasentido de la exposición de motivos de la reforma electoral de ese año que postulaba la intención de reducir el costo de las elecciones, en la Ley General de Partidos se dispuso que el financiamiento público federal se duplicara con cargo a las finanzas de las entidades federativas. Si bien existía financiamiento local, la aplicación de la misma fórmula se tradujo en un alza de mil 400 millones de pesos para 2015 sólo de financiamiento ordinario a los partidos. Sin duda, el financiamiento público puede revisarse a la baja, sin que ello implique sin más optar por la privatización de los recursos de la política (ver tabla 1).
Tabla 1. Financiamiento público y privado federal y local a los partidos políticos
| Partido | 2015 | 2016 | ||
|---|---|---|---|---|
| Público | Privado | Público | Privado | |
| PAN | 95.4% | 4.6% | 94.1% | 5.9% |
| PRI | 92.8% | 7.2% | 93.6% | 6.4% |
| PRD | 92.6% | 7.4% | 94.8% | 5.2% |
| PT | 98.1% | 1.9% | 97.5% | 2.5% |
| PVEM | 96.4% | 3.6% | 97.8% | 2.2% |
| MC | 93.1% | 6.8% | 95.1% | 4.9% |
| NUAL | 95.6% | 4.4% | 97.5% | 2.5% |
| Morena | 84.1% | 15.9% | 90.9% | 9.1% |
| ES | 93.5% | 6.5% | 96.8% | 3.2% |
| PH | 94.6% | 5.3% | — | — |
| Total | 94.1% | 5.9% | 94.7% | 5.3% |
Fuente: Elaboración propia con base en los Dictámenes de informes anuales 2015 y 2016, INE.
Los informes de los partidos políticos ante el INE reflejan que sus recursos provienen básicamente del financiamiento público y que sus gastos suelen destinarse a los fines previstos (ver gráfica 1).
En la revisión que hace el INE de la contabilidad de los partidos permite ir más allá de los dichos de los actores y comprobar si, en efecto, están dando buen uso a los recursos que se les confieren. Si bien los hallazgos de la autoridad con frecuencia se refieren a deficiencias contables, también se detectan desvíos de recursos hechos, con frecuencia, contra el patrimonio de los propios partidos, que son constitucionalmente definidos como entidades de interés público.7 Otros problemas que la fiscalización del INE ha detectado consisten en que los partidos no utilizan los recursos etiquetados —promoción del liderazgo de la mujer y actividades de investigación y formación de cuadros—8 o el no enterar a Hacienda o a la Seguridad Social de las retenciones hechas a trabajadores partidistas.9
Todas esas conductas son sancionadas. En la revisión de 2015 y 2016 —el análisis de 2017 está en curso— que hizo el INE de los recursos anuales de los partidos a nivel federal y en las 32 entidades, fijó sanciones por 941 millones de pesos. Por cierto, el destino de esas multas es el Conacyt, cuando se involucran recursos federales, y los centros de investigación de los estados cuando se trata de procesos locales.
Por otra parte, están los ingresos y los gastos de las campañas electorales. El nuevo modelo de fiscalización centralizado en el INE, que se puso en marcha en 2015, conlleva a dar seguimiento en tiempo real a los recursos de los actores políticos en sus contiendas a gubernaturas, congresos locales y ayuntamientos todos los años. Entre 2015 y 2017 se han celebrado 103 elecciones federales, locales ordinarias y extraordinarias.
La fiscalización en tiempo real a las campañas consiste en que los candidatos deben ir informando de todo ingreso y gasto realizado en el SIF (tienen 72 horas para ingresar cada operación al sistema a partir de que reciben una aportación de su partido o privada, o de que firman un contrato o reciban un bien o servicio, lo que ocurra primero). El INE, por su parte, despliega trabajo de campo para detectar gastos de campaña a través de monitoreos y visitas de verificación.10 Además, gracias a que por disposición constitucional los secretos bancario, fiduciario y fiscal no son oponibles al INE como autoridad fiscalizadora, se cruza información con el SAT, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF).
Esta labor fiscalizadora ha permitido identificar cada vez más recursos que no se informan por parte de los actores políticos en las campañas. Me circunscribo a la elección de gobernador en el Estado de México en 2017. Como se ve en la tabla 2, mientras los cinco aspirantes al Ejecutivo mexiquense informaron gastos por 408.4 millones de pesos, el INE encontró publicidad, bienes y servicios utilizados en las campañas equivalentes 170.1 millones de gasto no reportado, que representaron 41% de lo que sí se informó. El dinero erogado en la opacidad, sin informar a la autoridad de su ejercicio, implica que tampoco se diera cuenta del origen de tales recursos, lo que implica financiamiento ilegal. Mi impresión es que la conflictividad generada alrededor de la elección del Estado de México, y la descalificación del trabajo de la autoridad fiscalizadora por no haber identificado rebase en el tope de gasto,11 dio lugar a que los actores políticos que cometieron las infracciones que el INE sí identificó y sancionó, quedaran exentos de dar explicación sobre esas conductas violatorias a la ley.
En la elección a la gubernatura de Coahuila en 2017 el INE determinó en el dictamen de fiscalización el rebase de topes de gasto de campaña por parte de los dos candidatos más votados. El de la coalición encabezada por el PRI, con 38.89% de los votos, rebasó de acuerdo al dictamen del INE en 7.9% el tope permitido; mientras que el abanderado de la coalición del PAN, que quedó en segundo lugar con 36.41% de los votos, había excedido por 4.6% el límite. Se trató de la primera vez en que el supuesto constitucional de nulidad de una elección a gobernador por exceso de gasto podría haber aplicado. No obstante, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación revocó conclusiones clave del dictamen del INE sobre gasto no reportado por el candidato ganador (publicidad en Facebook, producción de videos y pago a representantes de casilla) que eliminaron el rebase originalmente acreditado (ver tabla 2).
Tabla 2. Gastos de campaña en el Estado de México (2017)
| Gasto reportado (mdp) | Gasto no reportado (mdp) | % gasto no reportado / reportado | |
|---|---|---|---|
| PAN | 95.8 | 52.7 | 55.1% |
| Coalición PRI | 116.1 | 50.8 | 43.8% |
| PRD | 56.3 | 47.4 | 84.3% |
| PT | 18.0 | 10.7 | 59.7% |
| Morena | 122.3 | 8.4 | 6.9% |
| Total general | 408.4 | 170.1 | 41.7% |
Fuente: Elaboración propia con base en los Dictámenes de Informes de Ingresos y Gastos de Campañas en el Proceso Electoral Local 2017.
A propósito de dinero inyectado a redes sociales en campañas electorales el INE ha sido autoridad pionera en el mundo al fiscalizar ese gasto y sancionarlo cuando no se declara, pues es una erogación válida si se reporta. Baste decir que entre 2016 y 2017, gracias a información proporcionada por la empresa Facebook, se acreditó el pago por 53.2 millones de pesos de candidatos locales a esa plataforma de comunicación.
Las multas que el INE logra imponer a los partidos políticos y candidatos por su conducta financiera en las campañas, tras detectar acciones por fuera de la norma, documentarlas y hacerlas valer ante el Tribunal Electoral, han ido en aumento en los últimos años (tabla 3). Una crítica frecuente a las sanciones impuestas por el INE es que son pecuniarias y se suelen pagar con cargo al financiamiento público venidero. Si bien el INE como autoridad electoral administrativa impone precisamente sanciones administrativas, no deja de tener certeza el señalamiento de que los actores políticos podrían incorporar a sus cálculos de costo-beneficio las sanciones económicas a recibir. Es importante, por ello, que pueda existir una sanción social, propiamente política, hacia los actores que incurren en prácticas de opacidad y financiamiento irregular, para lo que es imprescindible ampliar la divulgación de la información que, siguiendo el principio de máxima publicidad, el INE transparenta sobre los informes de ingresos y gastos a lo largo de las campañas y al concluir la fiscalización.
Cabe advertir que los topes de campaña, si son muy altos —Edomex— se convierten en techos inalcanzables, pero si son excesivamente reducidos —Coahuila— en vez de alentar campa- ñas más austeras pueden acabar generando un efecto contrario al inducir que se oculten gastos y se incurra en simulación ente la autoridad (ver tabla 3).
Tabla 3. Sanciones del INE a los partidos políticos por tipo de conducta, 2015-2017
| 2015 | 2016 | 2017 | |
|---|---|---|---|
| Gasto no reportado | 92.1 | 143.9 | 342.0 |
| Registro fuera de tiempo de eventos en la agenda | 0 | 0 | 143.4 |
| Registro extemporáneo de operaciones | 0 | 111.0 | 98.6 |
| Gasto no comprobado | 132.5 | 58.1 | 57.9 |
| Otros | 66.4 | 104.6 | 25.3 |
| Total | 291.0 | 417.6 | 667.2 |
Fuente: Elaboración propia a partir de los proyectos de resolución sobre los informes de ingresos y gastos de campaña, 2015, 2016 y 2017.
La “contabilidad B”
En uno de los casos más emblemáticos de corrupción política reciente en España, que involucra al ex tesorero del Partido Popular, se detectó una trama de financiamiento opaco en la que existía una “contabilidad B”, en contraposición de la contabilidad A que era la que declaraba el partido. La contabilidad B es, entonces, aquella que ocurre en la realidad en distintas democracias pero que se oculta a las autoridades correspondientes. Es este tipo de contabilidad B la que en México despierta las mayores alertas, aquella que no se ingresa al SIF, no se le comunica al INE, se financia de fuentes irregulares y se gasta en la opacidad. Alrededor de estas prácticas es sobre las que se hacen estimaciones del “costo real” de las campañas.
Un caso sancionado de forma reciente por el INE permite evidenciar cómo funciona ese tipo de contabilidad B, que en efecto ocurre en nuestro país. Se trata del caso Asismex, por el nombre de la empresa involucrada.
Una indagatoria originada por una queja del proceso electoral de 2012 llevó a investigar un lote de tarjetas emitidas por Bancomer, que fueron fondeadas por una empresa llamada Logística Estratégica Asismex S.A. de C.V. Al profundizar en la investigación sobre esa empresa se conoció que fue constituida en 2010 como comercializadora y distribuidora y que, entre octubre de 2011 y julio de 2012, periodo coincidente con el proceso electoral federal, recibió depósitos en tres cuentas de Bancomer por mil 394 millones de pesos. En el mes previo a la jornada electoral sus ingresos, provenientes de siete aportantes, fueron por 123 millones de pesos. Al buscar a esos aportantes no se localizaron o bien negaron relación con Asismex. Además de que en ninguno de esos movimientos se localizaron facturas en el Sistema de Administración Tributaria. Y tampoco se ubicó a Asismex en el domicilio asentado ante el SAT. Una empresa, en suma, que se esfumaba, que no se localizaba, pero bajo cuya fachada fluyeron en 10 meses casi mil 400 millones de pesos a través del sistema bancario.
En diciembre de 2017, cuando estaba a punto de prescribir el asunto, el INE recibió información bancaria con una base de datos con la relación de personas beneficiarias de las tarjetas dispersadas por Asismex en 2012. Al cruzar esa información con el registro del INE de los representantes acreditados por los partidos políticos en la jornada electoral del 1 de julio de 2012, se detectó una coincidencia de siete mil 311 casos.
Se trató, en suma, de una trama de financiamiento paralelo e irregular para pagar la operación electoral el día de la votación del 1 de julio de 2012. Una empresa, con las características típicas de una empresa fachada o fantasma, se fondea de recursos de empresas igual de irregulares, y hace un contrato con una institución bancaria para dispersar recursos a varias decenas de miles de personas. El INE impuso las sanciones correspondientes y dio vista a otras autoridades para que puedan fincar responsabilidades en el ámbito de sus atribuciones: penales y fiscales. Cabe añadir que Asismex, de acuerdo a investigaciones periodísticas de Animal Político, formó parte de la trama de empresas que se utilizaron para desviar recursos en Veracruz a lo largo del gobierno de Javier Duarte.12
Este es un caso emblemático porque demuestra que en la medida en que el INE conoce información en manos del sistema bancario, puede detectar y sancionar la contabilidad B, donde empresas de operaciones inexistentes, como las denomina el SAT, que reciben triangulaciones de recursos públicos, pueden inyectar dinero a las campañas.
Para 2018 la colaboración del sector financiero, así como de las autoridades hacendarias y bancarias de México con el INE será indispensable para detectar de forma oportuna, sancionar e inhibir el desvío de recursos públicos hacia las campañas a través de empresas fachada, así como el lavado de dinero con fines electorales.
Bien vistas las cosas, el INE es una autoridad fiscalizadora electoral dotada de atribuciones legales poco comunes en entidades homólogas en otros países, tal como es la posibilidad de trascender los secretos bancario, fiduciario y fiscal, para realizar sus indagaciones. En los países de la OCDE, mientras la autoridad electoral no cuenta con las atribuciones del INE, otras instituciones del Estado encargadas del control de los recursos públicos y de la vigilancia de la licitud de las operaciones económicas son más robustas.
La integridad de nuestras elecciones
Aunque ha ido en aumento el cuestionamiento a las elecciones mexicanas, con el año 2000 como la cima de mayor credibilidad y 2006 como punto de inflexión hacia la desconfianza, hay datos duros que continúan mostrando que los comicios sirven, como quería Karl Popper en su visión minimalista para la democracia, como instrumento para remover gobiernos de forma pacífica (ver tabla 4).
Tabla 4. Índice de alternancia en elecciones a la gubernatura 1987-2017
| Periodo | 1987-1993 | 1994-2000 | 2001-2007 | 2008-2014 | 2015-2017 |
|---|---|---|---|---|---|
| Elecciones con alternancia | 3 | 9 | 8 | 14 | 14 |
| Número de elecciones | 32 | 38 | 36 | 32 | 24 |
| Índice de alternancia | 0.09 | 0.24 | 0.22 | 0.44 | 0.58 |
Fuente: Elaboración propia con base en cómputos de gubernaturas realizados por autoridades electorales locales.
Mientras el tema del dinero ocupa la atención de la opinión pública y comentaristas, puede que variables fundamentales para analizar las elecciones, como los resultados de las votaciones, la expresión real de la pluralidad política en gobiernos y congresos, los contrapesos de poder y la alternancia, estén quedando en un segundo plano de reflexión (ver tabla 5).
Tabla 5. Índice de alternancia en elecciones municipales 2015-2017
| Periodo | 2015 | 2016 | 2017 |
|---|---|---|---|
| Elecciones con alternancia | 579 | 332 | 167 |
| Número de elecciones | 1008 | 549 | 270 |
| Índice de alternancia | 0.57 | 0.60 | 0.62 |
Fuente: Elaboración propia con base en cómputos realizados por autoridades electorales locales.
Los datos de las tablas 4 y 5, así como de la gráfica 2, muestran que es precisamente en los últimos años en que los fenómenos de alternancia, prueba de fuego de la celebración de elecciones legítimas, están al alza. Es decir, que el uso excesivo —supuesto o real— de dinero en las campañas por parte de los partidos gobernantes no está siendo efectivo ante una ciudadanía que no se aleja de las urnas ni deja de usar su sufragio como instrumento de castigo (ver gráfica 2).
Tenemos el reto de enfrentar de forma efectiva la corrupción que entraña prácticas ilegales de particulares y gobernantes en contra del interés público y que vulneran el Estado de derecho. Uno de los terrenos donde debe perseguirse y sancionarse esa práctica es en el financiamiento ilegal a la política. Al mismo tiempo, es preciso distinguir la paja del trigo, reconocer la limpieza procedimental de las elecciones y su valor como herramienta insustituible al servicio de los ciudadanos para nombrar y remover gobernantes y representantes. Pues si por las prácticas ilegales de unos desconocemos el valor del ejercicio ciudadano que entraña una elección, entonces los enemigos de la democracia representativa habrán ganado una batalla crucial.
Ciro Murayama
Economista, consejero electoral del Instituto Nacional Electoral. Entre sus libros: Elecciones, dinero y corrupción (Cal y arena, 2006).
1 La bolsa total se calcula multiplicando el 0.65 de una Unidad de Medida y Actualización (UMA) por el número de ciudadanos que conforman el padrón electoral y el total se divide con una fórmula donde 30% se distribuye a partes iguales y 70% en función de la votación obtenida por cada fuerza política.
2 Una amena lectura sobre los tipos de corrupción puede encontrarse en Holmes, L., Corruption. A Very Short Introduction, Oxford University Press, 2015.
3 Con todo debe reconocerse que gracias a la reforma fiscal de 2013 que mejoró la progresividad de los impuestos directos, junto con las acciones instrumentadas por el SAT contra la evasión y elusión fiscal, México incrementó en 2.3 puntos porcentuales del PIB la recaudación entre 2014 y 2015. Se trata de un monto de recursos de 420 mil millones de pesos adicionales al año.
5 Véase portal de Transparencia Presupuestaria de la SHCP.
6 Información extraída de la matriz de datos básicos del Informe del resultado de la fiscalización superior de la cuenta pública de 2012 a 2016.
7 En 2016 el INE sancionó al Partido Verde Ecologista de México (PVEM) por 34.5 millones de pesos por haber pagado la fabricación de playeras, que nunca se le entregaron, y a cambio recibió en dación de pago un terreno que fue escriturado a favor de un ex dirigente del partido (INE/CG626/2016). En 2018 el mismo partido fue multado por simular pagos por cinco millones de pesos a una empresa, por servicios de transportación aérea que no se brindaron, pues dicha empresa no cuenta siquiera con aviones (INE/P-COF-UTF/31/2014).
8 En 2015 y 2016 los partidos debieron haber gastado en actividades específicas y en liderazgo político de las mujeres 565.8 millones de pesos, pero dejaron de erogar 70.6 millones de ese recurso etiquetado, el 12% del total.
9 Las contribuciones no enteradas al cierre de 2015 sumaron 626 mdp, de los que 587.7 mdp fueron de impuestos retenidos, 27.2 mdp al IMSS y 11.3 mdp al Infonavit.
10 El monitoreo consiste en recorridos en las principales calles y avenidas de las ciudades para identificar espectaculares panorámicos, bardas en la vía pública, buzones, cajas de luz, carteleras, marquesinas, muebles urbanos de publicidad con o sin movimiento, muros, parabuses, puentes, vallas, mantas y vehículos en los que se haga publicidad. Además se da seguimiento a medios impresos, páginas web y redes sociales de los partidos y de sus candidatos, para identificar actividades de campaña y publicidad.
Las visitas de verificación se realizan a los actos públicos y mítines donde se levantan actas circunstanciadas con el detalle de los bienes y servicios utilizados (equipos de sonido, templetes, grupos musicales, graderío, transporte, mantas, sanitarios portátiles alimentos y todo lo que suele involucrar un acto de campaña) que involucran gastos.
11 Como los topes de gasto son fijados de acuerdo a las leyes locales, hay una amplia heterogeneidad. En el caso del Edomex el tope de gasto de la elección a gobernador fue en 2017 de 285 millones de pesos (25 pesos por elector), mientras que en Coahuila el tope fue de 19.2 millones de pesos (nueve pesos por elector). Para tener una idea de la proporción, el top de gasto de la elección presidencial en 2018 es de 429 millones de pesos (4.80 pesos por elector).
12 https://www.animalpolitico.com/2018/01/empresa-fantasma-ine-javier-duarte/