Comité Asesor del FAP para la Reforma Petrolera
Concluidos los proyectos de dictámenes de las iniciativas de reforma petrolera a cargo de las Comisiones Unidas de Energía y Estudios Legislativos del Senado, puede ya formularse una primera apreciación de la medida en que dichos dictámenes satisfacen las objeciones planteadas en las “trece líneas rojas”. Como se recuerda, en junio último, el Comité de Intelectuales por la Defensa del Petróleo dio a conocer el documento “Las trece líneas rojas de la reforma petrolera”, destacando sus objeciones mayores a la iniciativa oficial de reforma petrolera. Fue publicado por La Jornada.
Para este análisis se han tenido a la vista los textos de los dictámenes sobre las iniciativas de reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo (LR27C) y a la Ley de Petróleos Mexicanos (LPMX) publicados el 21 de octubre la Gaceta del Senado.
Primera: autorizar la asignación por invitación restringida o adjudicación directa de contratos de obras y de prestación de servicios para realizar actividades sustantivas, incluyendo exploración y desarrollo, refinación y petroquímica básica.
Se limitó y acotó la posibilidad de asignar contratos por invitación restringida o adjudicación directa. En el artículo 57 de la LPMX se establece que ambas formas requieren dictamen previo del Comité competente del Consejo de Administración. Los de asignación directa sólo serán admisibles en tres casos: trabajos de emergencia, contrataciones conectadas con servicios jurídicos y los necesarios para mantener la garantía de los equipos. Los de invitación restringida, con tres participantes, podrán usarse para el desarrollo de innovaciones y los servicios de consultoría y asesoría. Se eliminaron las disposiciones más lesivas en materia de contratos contenidas en la iniciativa oficial (remuneraciones fijas o variables, determinadas o determinables, contratos incentivados). Se prevé que los contratos puedan incluir compensaciones adicionales –que deben estar establecidas de manera expresa al momento de la firma– en tres casos: si las obras se realizan en menor tiempo, si hay una aportación tecnológica cierta o si de otra manera se amplían las utilidades de Pemex o los resultados de la obra o servicio contratados. Estas compensaciones no deben comprometer porcentajes sobre ventas o producción de hidrocarburos. También se prevén penalizaciones por incumplimiento o daños por parte del contratista. Se insertaron nuevas condiciones limitativas aplicables a los contratos, entre ellas: eliminar la posibilidad de realizar ofertas subsecuentes de descuento y establecer la revisión de algunos contratos por la Auditoría Superior de la Federación y por la Secretaría de la Función Pública. Las bases a que se sujetarán los contratos, que se preveía fueran definidas por el Comité de Transparencia y Auditoria del Consejo de Administración de Pemex, quedan ahora establecidas en Ley.
En conclusión, se eliminaron o limitaron las características más lesivas del régimen de contratos contenido en la iniciativa oficial y, con algunas variantes, en la del PRI. Este régimen de contratos constituía uno de los núcleos privatizadores de esas iniciativas
Segunda: transferir a particulares porciones no determinadas de la renta petrolera derivada de las operaciones de producción de petróleo y gas que se contraten con ellos.
Se convino en estipular (Art 6º LR27C) que, además de establecer siempre remuneraciones en efectivo, en ningún caso se concederá propiedad sobre los hidrocarburos, ni se suscribirán contratos de producción compartida o que comprometan porcentajes de la producción, del valor de las ventas o de las utilidades del organismo.
Con estas salvedades, se conjuró el peligro de que se den transferencias de la renta petrolera derivadas de la contratación con terceros de operaciones de producción de petróleo y gas. Podría aún pugnarse por establecer que esas remuneraciones en efectivo no podrán ser equivalentes a dichos porcentajes o ser calculadas con base en los mismos.
Tercera: Acentuar la artificial especialización de Pemex en la extracción de petróleo y gas, entregando al sector privado la elaboración de productos industriales de alto valor agregado.
Se eliminaron las pretensiones más crudas en este sentido, como el establecimiento de empresas filiales estratégicas para refinación y la posibilidad de contratar con particulares los llamados “servicios de refinación”. Se dispuso que Pemex elaborará anualmente las fórmulas de precios de transferencia y a terceros, tomando como referente el precio internacional y, en su caso, ajustes por calidad. Se mantuvo la prerrogativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en esta materia.
Por tanto, sigue presente el riesgo de que la administración de Pemex continúe dando preferencia a las actividades de producción primaria, en buena medida orientadas a la exportación, y relegando los demás segmentos de la industria petrolera.
Cuarta: autorizar, a trasmano y sin reconocer su verdadero carácter, la celebración de contratos de riesgo…
El régimen de contratos establecido en las secciones Tercera y Cuarta del capítulo IV de la LPMX, incluye las modificaciones esenciales planteadas en la iniciativa del FAP y, como antes se indicó, se eliminaron las disposiciones más lesivas en materia de contratos contenidas en las iniciativas oficial y priísta.
Con este conjunto de disposiciones se evita en lo sustancial la posibilidad de que se suscriban contratos similares a los de riesgo.
Quinta: posibilitar el desplazamiento de Pemex y su sustitución por empresas privadas en actividades sustantivas de la industria petrolera.
Este peligro surgía del régimen de contratos –cuya modificación ya se mencionó– y de la posibilidad de que particulares pudieran construir, poseer y operar –por cuenta de Pemex– refinerías, ductos e instalaciones de almacenamiento de petrolíferos y de petroquímicos básicos. Los dictámenes de ambas leyes excluyen esta posibilidad.
Se conjuró el peligro señalado por esta línea roja, eliminando así otro de los núcleos privatizadores de las iniciativas oficial y priísta.
Sexta:prever sanciones más rigurosas para Pemex y sus subsidiarias que para los permisionarios privados. En la LR27C se establece un régimen de sanciones que abarca tanto al organismo como a los permisionarios privados (en gas natural) y que, en algunos casos, son más severas para el organismo público que para los permisionarios privados.Desafortunadamente, no se corrigió esta situación.
Séptima:abandonar el carácter de empresa petrolera integrada y flexibilizar la estructura institucional de Pemex, en cuanto al número, objeto y permanencia de sus organismos subsidiarios.”La propuesta de un Pemex plenamente integrado no fue acogida. Tampoco fueron aceptadas la iniciativa oficial y la priísta que concebían un Pemex dividido en subsidiarias y filiales estratégicas. La LPMX indica que el Ejecutivo podrá crear, a propuesta del CA, organismos subsidiarios. Además, en plazo de un año, el CA propondrá un programa de reestructuración del organismo. De manera similar a lo establecido en la actual Ley Orgánica de Pemex, se prevé que para las actividades no reservadas en forma exclusiva a la Nación podrán constituirse empresas filiales.Se frenó la tendencia a balcanizar al organismo, pero no se logró consolidarlo como entidad integrada.
Octava:establecer la ‘creación de valor económico’ como objetivo central.” En el párrafo final del Art 7 de la LPMX se mantiene esta noción, aunque se agrega una serie de criterios y objetivos de más amplio alcance, tomada de la iniciativa del FAP, que recoge conceptos como soberanía y seguridad energética, entre varios otros Con la adición mencionada, queda satisfecha la preocupación planteada.
Novena:proponer un Consejo de Administración de Pemex [cuyas características] lo tornan funcional sólo para los propósitos privatizadores, pero no para una gestión eficiente del organismo.
Integración – Se prevé un Consejo de Administración (CA) de 15 miembros (6 del gobierno, 5 del sindicato y 4 profesionales), derivado de la iniciativa oficial. Se eliminó la idea de consejeros profesionales de tiempo parcial, que era inaceptable. El CA estará auxiliado por siete comités que llevarán a cabo tareas relevantes y estarán presididos por uno de los consejeros profesionales, a los que se considera servidores públicos.
Designación– Los seis consejeros del gobierno serás nombrados libremente por el Ejecutivo; el nombramiento de los consejeros profesionales se sujeta a la ratificación del Senado. No se aceptó la idea de consejeros trabajadores electos: cinco serán designados por el Sindicato.
Transparencia– Se relega al Reglamento la definición de las normas para la difusión de los acuerdos y de los votos particulares.
Discrecionalidad– Se revisaron a fondo las facultades del CA y se combinaron las diversas propuestas presentadas a este respecto (Ver Art. 19 de la LPMX). En suma, el modelo de CA adoptado recoge elementos de las diversas iniciativas y acota sus facultades, estableciendo mejor las responsabilidades de sus miembros, incluidos los consejeros profesionales, y reduciendo la discrecionalidad
presente en la iniciativa oficial. Las otras deficiencias señaladas se corrigieron en parte.
Décima:conceder protección extralegal a favor de los miembros del CA y del director general. Se mantiene la protección (Art 43, párrafo segundo de la LPMX), aunque se excluyen de ella los quebrantos causados al organismo por actos dolosos, de mala fe o ilícitos de los miembros del CA y del director general. Con la exclusión señalada se supera, en lo esencial, el defecto anotado.
Undécima: emitir ‘bonos ciudadanos’ como un primer paso hacia la bursatilización de una parte del capital de Pemex. El dictamen recoge la propuesta a este respecto de la iniciativa oficial, compartida por el PRI, sin ninguna modificación sustantiva. Esta línea roja se desestimó por completo.
Duodécima: aceptar ‘la aplicación del derecho extranjero [y] la jurisdicción de tribunales extranjeros en asuntos mercantiles’ es absolutamente improcedente e inaceptable.” El segundo párrafo del artículo 6º de la LR27C supera esta preocupación. Lo estipulado en este párrafo regirá el ejercicio de la facultad contenida en el segundo párrafo del Art. 72 de la LPMX, referida a asuntos mercantiles en el extranjero.Quedó evitado este grave riesgo.
Decima tercera – orientar la modificación de la Ley Federal de Derechos aplicables a Pemex a estimular, con un trato fiscal benigno, la explotación de campos difíciles (Chicontepec y aguas profundas) cuya exploración y desarrollo muy probablemente sea contratada con empresas privadas, extranjeras o nacionales.”Este derecho preferencial se mantiene, exclusivamente para Pemex, en la versión reformada de la Ley Federal de Derechos. Las concesiones fiscales establecidas favorecerán a Pemex.
En suma, con las reformas propuestas se consiguió resolver las dificultades planteadas en las líneas rojas 1ª, 2ª, 4ª, 5ª, 8ª, 10ª, 12ª y 13ª (ocho en total).
Se atendieron sólo en parte las cuestiones correspondientes a las líneas 3ª, 7ª y 9ª (tres en total).
Se desatendieron por completo las relativas a las líneas 6ª y 11ª (dos en total).
Miembros del Comité Asesor del FAP para la Reforma Petrolera consideran que el complejo proceso de negociación realizado en las comisiones de Energía y de Estudios Legislativos del Senado de la República, que registró un vuelco a partir de la presentación de la iniciativa ciudadana por parte del FAP, hasta el momento ha desembocado en un resultado que conjura el peligro privatizador, imposibilita los contratos de riesgo – desnudos o con disfraz – y elimina la mayor parte de las características más lesivas de la iniciativa oficial. Un resultado que puede respaldarse plenamente. Empero será indispensable que el Movimiento Nacional en Defensa del Petróleo, del que forman parte, se mantenga alerta y en pie de lucha para frustrar los intentos privatizadores que pueden manifestarse tanto en las etapas restantes del proceso legislativo de la reforma petrolera como más adelante, así como para impulsar una política de largo aliento dirigida a constituir a Pemex en un organismo plenamente integrado. México, D.F., 21 de octubre de 2008.
Rolando Cordera
Javier Jiménez Espriu
Alberto Montoya Martín del Campo
Carlos Tello
Octavio Cortés Gutiérrez
Ifigenia Martínez
Jorge Eduardo Navarrete