Raúl Trejo Delarbre
La Crónica
14/08/2017
La disputa en torno a la “tarifa cero” en telefonía ha sido presentada como un asunto técnico, pero es mucho más que eso. Se trata de un litigio de carácter político, que puede tener consecuencias jurídicas y económicas muy graves y que afecta directamente a los usuarios de servicios telefónicos. Ese diferendo es decisivo para acotar o preservar los privilegios que ha tenido América Móvil, el consorcio dominante en el mercado de la telefonía en México.
La Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión que está cumpliendo tres años estableció una fuerte restricción para Telcel y Telmex. El artículo 131 dispone que, mientras sigan siendo preponderantes, esas empresas no pueden cobrar a otras compañías la interconexión a sus números telefónicos. Eso significa que Telcel o Telmex no pueden cobrar por llevar a su destino una llamada desde un número registrado, por ejemplo, en ATT o Axtel. Pero Telcel y Telmex sí deben pagar cada llamada a las líneas manejadas por otras firmas.
Ésa es una medida de regulación asimétrica para propiciar la competencia y equilibrar el mercado. En México, una empresa de telefonía es “preponderante” cuando cuenta con más de la mitad de los usuarios, suscriptores, tráfico o capacidad utilizada en sus redes. Telmex tiene el 64% del mercado en telefonía fija y el 65% en telefonía móvil.
La “tarifa cero”, como se ha denominado a esa restricción, es una medida drástica debido a la privilegiada condición monopólica que las telefónicas del empresario Carlos Slim disfrutaron durante largo tiempo. Telmex y Telcel pudieron acaparar el mercado e imponer tarifas ante usuarios que no tenían más remedio que contratar con éstas.
Por eso, la ley de 2014 indicó que a las empresas no preponderantes no se les cobrará tarifa de interconexión. Así se estableció desde la iniciativa presidencial que luego sería aprobada por los senadores y diputados. América Móvil, desde luego, no estuvo de acuerdo. En septiembre de aquel año, Telcel presentó una demanda de amparo que ha llegado a la Suprema Corte.
Telcel sostiene que el Congreso de la Unión no tiene competencia legal para establecer tarifas de conexión y que ésa es atribución del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Lo mismo dice el proyecto de sentencia que ha difundido el ministro Javier Laynez para presentarlo en la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia.
Telcel y Laynez dicen que la tarifa cero “invade” la autonomía constitucional del IFT. Algunos comentaristas incluso, con innecesario dramatismo, han dicho que se trata de un “secuestro regulatorio”. Desde luego ni el órgano regulador ni los siete comisionados que lo encabezan están secuestrados por la imposibilidad de establecer precios de interconexión para los servicios del operador telefónico preponderante. El Instituto determina el valor de la interconexión entre otras empresas, cuando éstas no se ponen de acuerdo en tales precios, y dispone de otras medidas para regular ese mercado.
La autonomía del IFT es uno de sus atributos fundamentales y se debe, entre otros motivos, a la irrefrenada discrecionalidad que durante décadas tuvo el gobierno federal para manejar las telecomunicaciones. Esa ausencia de reglas y contrapesos permitió la decisión presidencial que tomó Carlos Salinas, y mantuvieron sus sucesores, para que Telmex ejerciera el monopolio en telefonía fija, y luego Telcel se desarrollara con grandes ventajas en telefonía celular.
El IFT es autónomo para que sus decisiones no dependan de presiones políticas ni corporativas. Esa autonomía, por supuesto, no implica que tome decisiones a su antojo. Para no incurrir en la discrecionalidad que tanto daño le hizo al país y a las telecomunicaciones, el IFT está ceñido a reglas muy claras. La ley indica, entre muchísimas otras disposiciones, el segmento de la banda FM en el que pueden transmitir radiodifusoras comunitarias, las franjas del espectro radioeléctrico destinadas a la red compartida de banda ancha, el tiempo máximo que puede ocupar la publicidad en radio y televisión, la fecha en la que debía concluir la transición a la televisión digital. La tarifa cero forma parte de esa puntillosa pero pertinente meticulosidad en la ley.
Se puede discrepar con varias de esas reglas, pero su existencia no implica que el Congreso haya actuado ilegalmente al expedirlas. La Constitución lo faculta para crear y reformar leyes en materia de telecomunicaciones y no indica el nivel de generalidad o precisión que deben tener.
Los impugnadores de la tarifa cero sostienen, además, que como los diputados y senadores no son expertos en telecomunicaciones, no pueden establecer tales normas. Con esa lógica, el Congreso tendría que abstenerse de legislar en numerosos campos. Por fortuna, puede tener asesores y hacer consultas como las que el Senado abrió antes de aprobar la Ley de Telecomunicaciones. La idea de que únicamente los especialistas pueden decidir en asuntos determinados por consideraciones técnicas implica una inaceptable patrimonialización del conocimiento.
Otro argumento contra la tarifa cero ha señalado que, a causa de ella, las nuevas empresas de telefonía no han tenido incentivos para invertir. También se decía, hace tres años, que América Móvil dejaría de gastar en infraestructura porque no le convendría ampliar o mejorar sus redes para que estuvieran al servicio de otras compañías. Los datos del IFT sobre inversión privada en telefonía desmienten esas suposiciones. En 2013, esa inversión fue de 27 mil millones de pesos y para 2016 ascendió a más de 51 mil mdp. En telefonía celular implicó 33 mil 600 millones de pesos en 2013 y, después de haber disminuido en los dos años siguientes, llegó a casi 34 mil mdp en 2016. La inversión privada total en telecomunicaciones pasó de 60.8 mil mdp en 2013 a 85 mil el año pasado.
En esos cuatro años la inversión privada en telefonía fue superior a 267 mil millones de pesos. De esa cantidad, la mitad (133.7 mil mdp) correspondió a Telmex y Telcel. La tarifa cero no disuadió al consorcio dominante, ni a las empresas recién llegadas, para invertir en esos negocios. En cambio, una resolución de la Corte contra la tarifa cero sería un mensaje ominoso para las empresas que quieren invertir en ése o en otros sectores de la economía mexicana, como explicó ayer Juan E. Pardinas en Reforma.
El proyecto de sentencia favorece la demanda de Telcel, aunque, paradójicamente, reconoce que la tarifa cero “puede haber permitido la incorporación de nuevas empresas en el sector, así como la reducción de tarifas al consumidor final”. Ese documento recuerda que, si bien de manera limitada, la presencia de América Móvil en el mercado ha disminuido (a fines de 2016 tuvo 3% menos que el año anterior). Así que ese consorcio tuviera derecho a cobrar las tarifas que dejó de recibir por el servicio de interconexión se “alteraría el curso de la tendencia favorable”.
¿A cuánto asciende el costo no pagado por la tarifa cero? Hace tres años la consultora Media Telecom aseguró que América Móvil dejaría de recibir más de 11 mil millones de pesos al año. Por otra parte la consultora CIU ha estimado que entre 2014 y 2017 Telmex y Telcel han dejado de ganar 1,050 millones de dólares, que son casi 19 mil millones de pesos.
América Móvil no recibirá ese dinero porque, aun cuando Telcel pretendía en su demanda que las otras empresas pagaran la interconexión que dejó de cobrarles, el proyecto de dictamen no lo considera así. Ésa era una pretensión absurda porque los cambios legales no pueden tener efectos retroactivos. Pero ese rubro de la demanda ha funcionado como carnada para que, si la Corte desconoce la validez del 131, se pueda decir que por lo menos no aprobó el pago de tres años de tarifas de interconexión. El proyecto de sentencia, por otra parte, indica que esa resolución beneficiaría sólo a Telcel, pero no a Telmex.
La tarifa cero favorece la competencia. Cuando Telcel y Telmex dejen de tener más de la mitad del mercado, el IFT podría autorizar el cobro por la interconexión. En julio de 2014 América Móvil anunció que, para evitar las consecuencias legales por ser preponderante, vendería parte de Telcel y Telmex hasta reducir su presencia en el mercado a menos de 50%. No lo hizo y por eso se mantienen la tarifa cero y otras medidas.
Suspender la tarifa cero no significaría respaldo alguno al IFT ni a su autonomía, pero sí, en cambio, sería un triunfo que Telcel no se merece. Tampoco los usuarios de telefonía de otras empresas merecen los nuevos cargos que tendrían que pagar. El costo actual de la interconexión celular con empresas distintas a Telcel es de 19 centavos por minuto. Si se mantuviera ese costo para la interconexión con Telcel, un usuario que habla 20 minutos diarios a números de esa empresa tendría que pagar 1,400 pesos anuales por ese nuevo cargo.
Las empresas telefónicas que rivalizan con Telcel y Telmex sostienen que terminar con la tarifa cero sería devastador para la reforma en telecomunicaciones. Eso no es verdad. La reforma tiene una complejidad y alcances que van mucho más allá de una tarifa, por ultramillonarias que sean las ganancias que implique. Lo que está en juego son la facultad del Congreso para expedir reglas capaces de acotar a los monopolios, la solidez de normas y condiciones para la inversión privada y el derecho de la sociedad a tener servicios telefónicos más competitivos y menos costosos.