Transparencia

Los retos de la transparencia focalizada en la Ciudad de México

Ponencia presentada en la Ciudad de México, en el marco del 3er Seminario Internacional

“Hacia una Nueva Generación de la Transparencia”.

Jorge Bustillos Roqueñí  26/11/2009

Hoy vivimos en el país y por tanto en esta ciudad capital, un contexto dominado por una drástica contracción de la economía, con sus consecuentes efectos en los niveles de ingreso de la población, en el empleo, en la seguridad pública, en la insuficiencia presupuestal para atender obras y programas prioritarios, aunado a una crisis de credibilidad en las instituciones políticas y de la percepción de que problemas como corrupción en prácticas gubernamentales y opacidad presupuestal son persistentes. Esta situación ha sido recientemente documentada en estudios de percepción dados a conocer por Transparencia Internacional, por el Centro de Análisis e Investigación Fundar y por el Instituto Mexicano para la Competitividad, en donde se puede advertir cómo en un contexto de crisis se refuerza la percepción de que la corrupción en el sector público sigue siendo un problema no superado, (el Índice de Percepción de la Corrupción publicado el 17 de noviembre, indica como México obtuvo 3.3 puntos con lo que cayó 17 lugares y se situó en el puesto 89 de 180) y cómo en materia de presupuesto en el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, elaborado por FUNDAR, en este punto, México disminuye su calificación en este año con respecto a 2007 (de 50 a 48 puntos) y obtuvo la calificación más baja desde que se levantó por primera vez el estudio en 2001. Además, de los datos que arroja el estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad, que revelan una disminución en la transparencia presupuestal del Gobierno del Distrito Federal de 61.9% en el 2008 al 46.5 % en el 2009 ubicándose en el lugar 22 del índice de información presupuestal. Todos ellos datos que contribuyen, en suma, a un clima de pérdida de confianza y de credibilidad.

Adicionalmente, para 2010, la Cámara de Diputados retiró del Presupuesto de Egresos de la Federación, las medidas de mayor control sobre las participaciones federales que se transfieren a los estados; asimismo, se eliminó la propuesta del ejecutivo que obligaba a reintegrar los recursos otorgados a entidades federativas que no fueran destinados a los fines autorizados; situación que de seguir prosperando nos conducirá a una mayor opacidad en el ejercicio y transparencia de estos recursos.

Estos resultados deben ocupar toda nuestra atención, pues hablan de un retroceso en transparencia y de un desencanto de la sociedad con la actuación de sus gobiernos (con todas las variantes que puedan considerarse en el amplio mosaico de expresiones políticas que existen en el país) y en particular con las modalidades y prácticas de rendición de cuentas.

Crisis económica y crisis de credibilidad. Un contexto como este debe ser considerado como un serio llamado de atención a todos los que trabajamos por la transparencia y una efectiva rendición de cuentas.

Es un momento propicio para llamar a reforzar el consenso a nivel nacional y en la Ciudad de México, sobre la necesidad de fortalecer la transparencia de las instituciones gubernamentales y de los partidos políticos, así como de mejorar el sistema de rendición de cuentas.

La ausencia de estos factores es la mejor receta para detonar el conflicto político y profundizar la crisis económica y la desconfianza entre los sectores económicos y sociales.

No podemos apostar a ser un mejor país o un país democrático sin transparencia y sin una adecuada rendición de cuentas. Pero más aun, no podemos aspirar a ello con una sociedad alejada de sus gobernantes por falta de credibilidad y confianza.

Una sociedad sin credibilidad en sus gobernantes se convierte en el principal obstáculo para la gobernanza, pero también, vacía de significado cualquier ejercicio de transparencia y rendición de cuentas. Por ello, es necesario asumir la responsabilidad que tenemos en recuperar la confianza de la gente, proveyéndola de instrumentos eficaces para vigilar la actuación de sus gobernantes, el uso de los recursos y el cumplimiento de los programas. Son sin duda tiempos difíciles para el país. En ese contexto y ligados a ello, hay corrientes que pretenden disminuir las capacidades de los órganos de control y fiscalización de las instituciones públicas y en ello va el propósito de desplazar de la agenda de prioridades el tema de transparencia y de disminuir la presencia y capacidades de los órganos garantes de las leyes de transparencia. No hay propósito más equivocado que ese. Hoy es indispensable reforzar todos los mecanismos de control y de fiscalización, particularmente aquellos que se han dispuesto para que la población ejerza esa tarea como son los mecanismos de acceso a la información y de garantía en el ejercicio de ese derecho. Debilitar a los órganos garantes es debilitar a la sociedad en su derecho a saber y a pedir cuentas a sus gobernantes.

Por su parte, sin duda, los órganos garantes de transparencia estamos exigidos a jugar un papel más protagónico, a convertirnos en conductores efectivos de una mejor comunicación entre el estado y la sociedad a partir de garantizar el DAI (Derecho de Acceso a la Información), pero también a partir de garantizar la generación y ofrecimiento de información verídica, entendible, oportuna y útil.

Y aquí es en donde vale la pena preguntarnos si lo que hemos hecho por transparentar a las instancias gubernamentales, ha sido suficiente para enfrentar estos procesos de crisis que estamos viviendo, o si es necesario hacer ajustes, como está sucediendo en todos los ámbitos, para ampliar la mira de la transparencia y sus beneficios para la sociedad.

En el Distrito Federal, se han dado importantes avances en materia de transparencia. Se cuenta ya con una normatividad de avanzada, tanto en materia de Acceso a la información, como de Protección de Datos personales y de Archivo. Se tiene una construcción institucional robusta que implica contar con Oficinas de Información Pública y Comités de Transparencia en 148 sujetos obligados de la Ley. Y se cuenta con un paquete de herramientas, único en el mundo en su modalidad integral, para facilitarle a la gente el acceso a la información y la defensa de sus derechos y que involucra la atención presencial, la atención por Internet a través del sistema Infomex II, la atención a través del Centro de Atención Telefónica (Tel-INFODF) para recibir solicitudes y dar asesoría y ahora la atención a través de mensajes en telefonía celular.

Contamos con la herramienta más robusta, consistente en más de mil criterios, para evaluar la calidad de la información que por ley deben de ofrecer todas las instancias gubernamentales y partidos políticos en sus portales de Internet.

Pero con todo ello, nosotros advertimos que eso no es suficiente; que no es suficiente para enfrentar la situación actual, ni para decir que la transparencia en el DF es un hecho consumado. Estamos convencidos de que es necesario profundizar y ampliar los beneficios de la transparencia a la sociedad y en involucrar a ésta en la construcción de una nueva generación de transparencia en el Distrito Federal que se distinga por servirle a la gente, proporcionándole información pensando en la gente, conocimiento veraz y oportuno sobre lo que se está haciendo en materia presupuestal y en todos los campos de actuación del gobierno y partidos políticos. Y por otro lado, que se distinga por ampliar e instituir áreas de diálogo con la sociedad organizada para contribuir en la construcción de nuevos espacios de transparencia y rendición de cuentas.

Es así como identificamos a la Transparencia Focalizada o Transparencia Proactiva como una respuesta, entre otras, que se pueden dar a la pregunta de ¿cómo podemos ampliar los beneficios de las políticas de transparencia para la gente?.

Hoy existe una gran cantidad de información en los sitios de internet gubernamentales. En un volumen considerable, es información que aparece escrita y dispuesta para efectos o en función de rendición de informes a la misma burocracia, y muchas veces dispuesta en lugares en donde solo las agencias especializadas la van a buscar y a revisar, como sería el caso de las obligaciones de transparencia que en el mejor de los casos, son observadas por los órganos garantes y en ocasiones por organizaciones de la sociedad civil que se encargan de revisarles la tarea básica de transparencia a las instancias gubernamentales. Pero la mayoría de la información no está expuesta y dispuesta pensando en las necesidades informativas de la gente, sino de la burocracia, de tal suerte que ello provoca que las personas pierdan interés en la información que se les ofrece y en el mejor de los casos que opten por su búsqueda a través de solicitudes de información.

La situación actual y una sociedad más exigente que está evolucionando a mayores niveles de participación y de exigibilidad en materia de acceso, demanda que esa apertura general a la información se dirija a dar respuesta anticipada a temas tan sensibles como el curso de las obras públicas, la trasparencia presupuestal, la oferta oportuna y clara de los programas sociales, los dilemas que enfrenta la Ciudad en temas de seguridad pública o de medio ambiente, entre otros temas que se han puesto sobre la mesa ya sea por la duda en su transparencia o por la falta de oportunidad en la información.

Esto demanda por parte de la autoridad: en primer lugar, que asuma su responsabilidad en la gestión de la crisis de credibilidad; segundo desplegar un esfuerzo más allá de lo que hasta ahora ha realizado; y tercero, ir más allá de lo que la Ley le demanda. Es hora de conectar el diseño y contenido de la información con el interés de la gente. A eso es a lo que debe responder la focalización de la transparencia o la transparencia proactiva.

Debemos hacernos cargo de que a la gente ya no le basta con ver y acceder a información, se trata ahora de una sociedad que demanda que la transparencia le permita saber, le permita entender. Así es como el acceso a la información general debe enriquecerse con información enfocada a temas de alto interés para la población; particularmente para la población hacia la que está orientada la política pública, para que tanto el quehacer gubernamental como sectores sociales específicos, puedan mejorar y beneficiarse de la transparencia.

Esto nos ha llevado a revisar qué estamos haciendo para lograr los objetivos de ésta política pública, cómo lo estamos haciendo y cómo podemos mejorarlo.

Estamos hablando de generar espacios de información que tengan la característica de ser información relevante para la gente, dispuesta en un formato comprensible, sencillo y de fácil acceso, con un lenguaje ciudadano que obedezca a la misión prioritaria del ente y a las demandas de información de la población; estamos por tanto hablando de ciudadanizar la información.

La transparencia Focalizada en el Distrito Federal.

El reto en la capital del país es grande; tenemos por una lado una sociedad compleja sectorizada y con intereses múltiples y heterogénea en nivel educativo; un sector público interesado en transparentar en apoyar a la sociedad, pero con cargas fuertes de trabajo y con constante rotación de personal que impide la especialización de las personas que ocupan las OIP; y finalmente una legislación que si bien no prohíbe, tampoco obliga a la autoridad a procesar información, incluyendo en esto el “ciudadanizar la información”. Estos factores implican invertir un trabajo considerable, pero sobre todo reforzar una visible voluntad política de por transparentar y trabajar en conjunto para mejorar la calidad de vida de las personas. Implica también proponerles a los legisladores reformas a la Ley de transparencia y acceso a la Información Pública para que incorpore la obligación de generar nuevos espacios de información útil pensando en la gente a la que pretenden atender las políticas públicas.

En el DF la construcción de estas alternativas en búsqueda de ampliar los beneficios de la transparencia, se han empezado a generar como parte del trabajo de la Mesa de Diálogo que entre sociedad organizada y entes públicos hemos instalado y que empiezan a arrojar sus primeros frutos.

El martes 24 de noviembre se presentó ante los medios de comunicación, miembros de organizaciones sociales y autoridades gubernamentales, el primer portal de transparencia focalizada en el DF, denominado “Transparencia DF, Medio Ambiente” al cual se puede accesar a través de la dirección electrónica www.transparenciamedioambiente.df.gob.mx. Este portal es producto de un excelente esfuerzo compartido de las organizaciones sociales que forman parte del Colectivo por la Transparencia y autoridades gubernamentales del ramo (Secretaría del Medio Ambiente, Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, Sistema de Aguas de la Ciudad de México y Secretaría de Obras y Servicios), con un fuerte apoyo de la Coordinación General de de Modernización Administrativa del GDF, quienes establecieron compromisos que cumplieron con éxito para brindar a la gente un espacio informativo en donde podrá encontrar información que se ha seleccionado y redactado pensando en ella. Pensando en sus necesidades y con el objetivo de que la población se encuentre mejor informada y se genere también conciencia respecto a los problemas que enfrenta la capital del país en esa materia; es decir un portal social con información ambiental

El portal de transparencia ambiental, es un portal con mecanismos para diversificar los medios de transmisión de la información, contiene información que puede generar beneficios sociales específicos y que se anticipa al interés de la sociedad. Espacios para establecer comunicación directa con las autoridades, a fin de que el usuario del portal obtenga respuestas a información de eventos relevantes en marcha o por venir, permitiendo tomar decisiones oportunas a las par. De igual forma, se facilita la comprensión de trámites de alta recurrencia, así como de información de utilidad inmediata y relevante para la población general al utilizar un lenguaje ciudadano y no técnico.

A través del portal, se responde a cuatro preguntas fundamentales: ¿de qué se trata?, ¿cómo me afecta?, ¿qué puedo hacer? y ¿a quién puedo acudir?, respecto de siete ejes del tema medio ambiental; estos ejes son: agua, aire, cambio climático, habitabilidad, movilidad, residuos sólidos y suelo de conservación. Además contiene vínculos a facebook, a grupos de discusión y un diseño amigable, sencillo, con colores y tipografías que permitan a los usuarios identificar rápidamente la información que necesitan.

Una vez concluida la fase de diseño y publicación del portal, fue entregado a un Comité Administrador del portal, integrado por representantes de los entes públicos, de la sociedad civil y un asesor técnico, para su administración y actualización constante. Las organizaciones sociales fungirán como coadyuvantes aportando información útil y proponiendo mejoras continuas en la información; siendo esto, uno de los mayores beneficios de esta nueva política pública, pues es la sociedad y no las autoridades, quien determina y exige de forma directa a través del portal la información que requiere, permitiendo recuperar poco a poco la confianza en las instituciones de gobierno.

En este proceso que hemos emprendido en el Distrito Federal hay que destacar dos bondades, la primera es que en nuestro caso no sólo son especialistas o las autoridades quienes determinan que información es importante y que información debe ser dada a conocer, sino que se trata de una retroalimentación constante con la sociedad civil, quienes han puesto la pauta a seguir sobre la información que es necesario publicar. La segunda, es que si bien estamos haciendo uso de las bondades del web 2.0, somos consientes de que no toda la población tiene acceso o sabe usar estas tecnologías, por ello a largo plazo se prevé la posibilidad de hacer llegar estos temas focalizados por otros medios como folletos, carteles, etc.

Este portal de Transparencia Focalizada es una expresión de lo que podemos estar haciendo por ampliar los beneficios de la transparencia a la sociedad. Estamos, llamando a aumentar la calidad de la transparencia con el concurso de la sociedad para estar a la altura de las circunstancias.

Realizamos este llamado no solo desde la perspectiva de los ciudadanos necesitados de información veraz y oportuna para tomar decisiones acertadas y para prevenir los abusos de poder, sino también desde la perspectiva del poder mismo, que se beneficia de la transparencia porque aumenta su legitimidad, su credibilidad y conexión con la gente, al mismo tiempo que le permite ejercer un control sobre los actos de miles de servidores públicos para poder detectar y corregir sus errores.

Debemos evitar que la transparencia se estanque y se perciba como ese obstáculo engorroso con el cual los gobiernos democráticos deben lidiar; la transparencia hoy más que nunca debe ser asumida como un elemento de fortaleza en el arreglo interno de la administración y sobre todo un elemento que genere confianza y credibilidad entre la población.

Es fundamental comprender que la transparencia es un principio tan útil como la eficiencia, la eficacia, la calidad para cualquier administración, pero no ha sido asumida de una manera natural en las prácticas típicas de las burocracias caracterizadas por una visión patrimonialista de la información, que olvidan su papel de representantes de la sociedad disminuyendo su “poder” al disminuir el “poder” de la gente al ocultar la información.

Transparencia no es pues un mecanismo o una tarea adicional, una moda política; no debe ser un instrumento extraño al cuerpo administrativo, ni la solución mágica a todos los problemas. La transparencia es el resultado de una forma de gobernar y de construir un Estado democrático.

Los procesos internos de la gestión pública deben estar expuestos con claridad a la mirada y escrutinio de la sociedad, pues ésta, es la única vía para recuperar la credibilidad y la viabilidad de la gobernanza.

“A  partir de hoy» dijo Obama  “Cada dependencia y cada Secretaría deberán saber que esta administración no está del lado de quienes se empeñan en retener la información,sino de quienes se proponen darla a conocer”

En el primer día, Obama impone rápidamente un nuevo tono.  Un nuevo presidente se propone hacer ‘una clara ruptura’. La orden del presidente Obama de congelar los salarios  de sus principales funcionarios y la pluma que usó para firmarla.
The New York Times  I/22/09

Washington.- El presidente Obama se apresuró a imponer nuevos códigos de ética y transparencia del gobierno, al utilizar su primer día completo en el puesto para congelar los salarios de sus principales funcionarios, fijar nuevos límites a los cabilderos y pedir que el gobierno revele más información.

Obama calificó las medidas, que revierten dos políticas de su predecesor, como “una clara ruptura con que las cosas sigan como de costumbre”. Combinadas con el discurso de toma de posesión del martes, el cual repudió las decisiones de la administración Bush en todo, desde la política científica hasta el combate al terrorismo, son otra señal del esfuerzo del nuevo presidente para enfatizar un cambio total en prioridades, valores y tono.

En una ceremonia de toma de posesión de altos funcionarios en el Edificio de la Oficina Ejecutiva Eisenhower, Obama señaló: “Desde hace mucho, ha habido demasiada secrecía en esta ciudad. La transparencia y el imperio de la ley serán las piedras angulares de esta presidencia”.

Luego de que la pompa de las festividades por la toma de posesión quedaran atrás, Obama y su equipo pasaron el miércoles batallando con asuntos tan mundanos como acceder a sus correos electrónicos y entrar a trabajar (al llegar a las rejas del 1600 de la Avenida Pennsylvania el martes en la mañana, algunos descubrieron que carecían de autorización para pasar), y tan serios como la confirmación del Senado de los secretarios del gabinete.

En el Capitolio, Hillary Rodham Clinton fue confirmada como la secretaria de Estado de Obama y aparentemente, el secretario del Tesoro nominado, Timothy Geithner, estaba en camino de serlo.

Las reglas de transparencia y ética fueron impuestas en dos órdenes ejecutivas y tres memorándums presidenciales; Obama los firmó con un ademán de la mano izquierda.

Efectivamente, el nuevo presidente revirtió una política post-9/11 de la administración Bush, que hacia más fácil que las dependencias del gobierno rechazaran solicitudes de historiales bajo la Ley de Libertad de Información, y efectivamente revocó una orden ejecutiva, que permitía que los ex presidentes o sus herederos adujeran privilegios ejecutivos para mantener historiales en secreto.

“A partir de hoy”, dijo Obama. “Cada dependencia y cada secretaría deberán saber que esta administración no está del lado de quienes se empeñan en retener información, sino de quienes se proponen darla a conocer”.

El primer acto de un presidente en el puesto tiene un gran simbolismo. Funcionarios de Obama pasaron semanas debatiendo una variedad de opciones, que incluyeron una orden ejecutiva para cerrar la prisión en la Bahía de Guantánamo, Cuba –decisión que se espera ocurra el jueves–.

En resumen, Obama usó su primer día para enviar dos mensajes que repiten temas de su campaña: primero, que se propone cumplir sus promesas de dirigir un gobierno limpio y abierto; y, segundo, que entiende el dolor que los estadounidenses sienten como resultado de la crisis económica.

Al anunciar la congelación de salarios, Obama efectivamente recortó los de aproximadamente 100 altos funcionarios de la rama ejecutiva, como el asesor en seguridad nacional, el secretario de prensa y el consejero de la Casa Blanca, quienes ganan más de 100 mil dólares al año. “Las familias están apretándose los cinturones y así deberá hacerlo Washington”, dijo Obama.

El nuevo presidente también se apresuró a cumplir su promesa de campaña de acabar con la llamada puerta giratoria, la perdurable práctica de Washington por la cual funcionarios de la Casa Blanca salen al sector privado y explotan financieramente sus conexiones cabildeando a sus antiguos colegas.

En lo que los abogados de la ética-en-el-gobierno describieron como una acción de particular largo alcance, Obama les prohibió a sus funcionarios cabildear a sus ex colegas “mientras yo sea presidente”. También requirió que ex cabilderos que entran a su administración firmen una promesa de rehusarse a participar en decisiones políticas que involucren asuntos que hayan manejado en el sector privado.

Averiguaciones concluidas

Jacqueline Peschard
El Universal 06/01/2009

En diciembre pasado, el Congreso de la Unión aprobó una reforma al artículo 16 del Código Federal de Procedimientos Penales para establecer la reserva absoluta de las averiguaciones previas que lleva a cabo el Ministerio Público, independientemente de que estén en trámite o ya concluidas. La falta de distinción entre un proceso de investigación ya terminado y uno en curso impide cumplir con lo dispuesto por el artículo sexto constitucional de transparentar las acciones que llevan a cabo dependencias y entidades del gobierno, a fin de darle vigencia al derecho fundamental de los ciudadanos de acceder a la información pública.

Es cierto que, como cualquier derecho, el de acceso a la información pública tiene excepciones, entre las que se encuentran justamente los procedimientos que lleva a cabo una autoridad para perseguir un delito o castigar a un infractor, pero dicha excepción desaparece cuando la investigación está concluida y se conocen las consecuencias de la misma.

En el caso de las averiguaciones previas, las razones de la reserva son básicamente dos: 1) asegurar la eficacia de la acción investigadora que, de difundir la información, se vería afectada al alertar a los posibles delincuentes sobre las pesquisas que está desarrollando el Ministerio Público y 2) proteger el buen nombre de personas que se presume cometieron alguna violación a la ley, porque al final pueden resultar inocentes. Sin embargo, las causales de la reserva de la información pierden sentido una vez que la investigación ha concluido, ya sea porque no se encontraron elementos para inculpar al indiciado y se dicta el no ejercicio de la acción penal, o porque existen indicios de que se cometió un delito y se procede a consignar al culpable ante un juez.

Esta argumentación ha guiado sistemáticamente las resoluciones del IFAI sobre solicitudes de información sobre averiguaciones previas en manos de la PGR. Cuando las investigaciones sobre posibles delitos están en trámite o en reserva, las resoluciones han ratificado la clasificación de la información con objeto de proteger la adecuada función indagatoria; en cambio, en los casos en los que las averiguaciones previas han derivado ya en la consignación ante el juez o en el dictamen de no ejercicio de la acción penal, el pleno del IFAI ha resuelto la entrega de la información, siempre en una versión pública.

La característica de la versión pública es que permite dar a conocer las diferentes acciones o diligencias llevadas a cabo por el Ministerio Público, protegiendo la información sobre terceros involucrados, tales como testigos, víctimas u ofendidos. Dicho de otra manera, la versión pública se hace cargo de que transparentar la actuación de la autoridad no puede afectar a personas que son mencionadas en una averiguación previa.

La reforma en cuestión establece también que nunca será posible conocer qué servidores públicos estuvieron a cargo de la indagatoria, colocándolos en el mismo plano que los testigos o víctimas y evitando con ello que se sometan a la vigilancia de la sociedad. De nueva cuenta, optar por la reserva absoluta, sin distinguir la función específica que desempeñan los servidores públicos o la materia de la que conocen, violenta el principio general de máxima publicidad de la información en manos de las autoridades gubernamentales.

El criterio del IFAI ha sido que la regla general es permitir que los ciudadanos conozcan el desempeño de los servidores públicos, con excepción de los casos en que sus funciones estén relacionadas con temas que requieren de una protección especial; por ejemplo, los relativos a delincuencia organizada o narcotráfico. Dicho de otra manera, se ha buscado el equilibrio entre dos funciones que el Estado tiene encomendadas: la transparencia de la actuación del Ministerio Público y la reserva de la información para garantizar el combate eficaz a la delincuencia.

Es importante que la sociedad conozca la manera como la PGR desarrolla sus tareas en la persecución de los delitos federales una vez concluidas las averiguaciones previas y siempre protegiendo los datos confidenciales, en primer lugar, porque se hace vigente un derecho fundamental, sancionado constitucionalmente. Además, vale la pena hacerlo porque con ello se fomenta una comunicación responsable y abierta entre el gobierno y la sociedad, en temas que hoy son particularmente sensibles para ambos como el combate a la criminalidad y a la inseguridad.

El escrutinio público es una herramienta que fomenta la responsabilidad en las instituciones y contribuye a edificar la confianza de la ciudadanía en las mismas. Ambos propósitos han probado ser un sostén de la eficacia en la actuación de las dependencias gubernamentales.

Comisionada del IFAI

Transparencia: horas decisivas 

Ricardo Becerra y Sergio López Ayllón
Publicado en el suplemento Enfoque de Reforma
(13-Abr-2008)

«Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública…». Así de contundente arranca el nuevo párrafo del artículo sexto constitucional, aprobado por el constituyente permanente el año pasado. Rotundo, aun radical, no deja dudas, y sin excusas, todas las instituciones del Estado mexicano deben abrir su trabajo a la observación y el conocimiento público. Vuelta de tuerca a una tradición secular, la reforma deja atrás al secreto como práctica gubernamental y abre una nueva época donde la acción del Estado se devuelve al espacio público.

El nuevo texto de la Constitución agrega siete fracciones y tres artículos transitorios, en los cuales: 1) se reconoce el acceso a la información como un derecho fundamental que alcanza a toda institución del Estado; 2) se delinea la forma en que los mexicanos lo ejercerán y cómo será garantizado; 3) se precisa que la vida privada es una frontera al principio de publicidad que sólo excepcionalmente se puede traspasar; 4) se establecen plazos para reformar las 33 leyes de acceso a la información vigentes y para contar con sistemas electrónicos de acceso a la información en todas las instituciones federales, en las 32 entidades y en 235 municipios del país; y 5) se crea una nueva política pública basada en el máximo uso público de la información gubernamental.

Si se mira bien, si se extraen las consecuencias lógicas y políticas, el nuevo texto de la Constitución implica una auténtica revolución institucional. En México, la transparencia ya no puede ser entendida como trámite accesorio, trabajo adicional o monserga diaria para funcionarios, sino que induce otra pauta al trabajo, otra forma de organización administrativa y más allá, un nuevo valor para la política y el servicio público.

Las instituciones gubernamentales deberán «producir» información sobre el ejercicio de los recursos, sobre sus funciones, los resultados que obtienen y las razones de sus decisiones. La mecánica es simple pero subversiva: quedan obligadas a documentar todo acto que derive de sus facultades, competencias y funciones, incluso de los procesos deliberativos1.

Antes de la reforma Constitucional, esta idea estaba vagamente presente en el debate y prácticamente en ninguna de las leyes de transparencia vigentes (salvo la de Chihuahua). Luego de la reforma, «documentar» la actividad gubernamental se convierte en obligación constitucional, lo mismo que generar archivos y fuentes que demuestren su labor. A la larga, éste es el principal antídoto contra nuestra cerrada costumbre administrativa, contra la ilegalidad y la discrecionalidad. Y quizá, la única forma de regenerar confianza en el aparato público.

Estamos pues, ante una «revolución informativa»2 y frente a un nuevo impulso auténticamente nacional del acceso a la información. Es la antesala de una «segunda generación» de leyes para todo el país, más coherentes, incisivas y eficaces que las precedentes. Pero para alcanzar esa aspiración, ¿qué es lo que debe cambiar en nuestras normas? Aquí proponemos un inventario.

Los 11 temas críticos

I. Expedito para ser transparente. Hasta ahora, las leyes de acceso a la información solían añadir trámites que, con una figura u otra, permitían fragmentar, prolongar o de plano entorpecer la entrega de información (el caso de los recursos de inconformidad, reconsideración, impugnación, incluso la positiva ficta). Hoy, la Constitución ordena que el flujo sea expedito, lo que hace imperativo compactar los procedimientos de acceso (solicitud de información y recurso de revisión) para volverlos más sencillos y directos. Además, deben habilitarse explícitamente todas las modalidades para que las personas sean atendidas y reciban respuestas a sus solicitudes (personalmente, vía postal, a través de representante legal, vía electrónica).

II. La información en internet debe ser específica y de mejor calidad. La nueva generación de leyes de acceso tiene que reconocer las enormes diferencias que existen entre las instituciones y entre los poderes: los legislativos tan distintos a los ejecutivos, los municipios o los poderes judiciales. La experiencia de estos años indica que la información publicada en internet no puede ser la misma en organizaciones tan desiguales y, por tanto, las leyes deberán asumir la singularidad de la información relevante en las diferentes instancias del Estado3. Asimismo, la Constitución obliga a la publicidad de la gestión de los recursos entregados a personas físicas y morales, y a una revisión sistemática de la actualidad y veracidad del contenido de las páginas de transparencia.

III. Enterrar las excusas. En definitiva, se trata de cancelar el pretexto más socorrido, esgrimido hasta hoy para negar la información pública en México: que el documento solicitado «no existe». Los mexicanos pueden pedir información a sus gobiernos, pero como no ha sido plasmada en un papel se niega olímpicamente, así se trate de un documento necesario que tendría que haberse formulado precisamente porque forma parte de las facultades de esa autoridad. Para enterrar excusas debe añadirse una nueva llave de seguridad: las autoridades de acceso (creadas en el párrafo cuarto de la reforma) deben poseer la facultad de discernir si es legal que algún funcionario alegue que «no tiene» el documento. Esa declaratoria ya no puede ser unilateral, sino sujeta a la revisión de los órganos garantes independientes y con facultades para corregir y sancionar las negativas dolosas.

IV. Más y mejor autonomía a los organismos garantes. Esto supone repensar el diseño institucional en el país, pues muchas de las simulaciones que hemos visto en los últimos tiempos se deben a que algunos órganos encargados de velar por el derecho de acceso no están capacitados, carecen de conocimiento o simplemente dependen o están demasiado cercanos al poder que se supone, deben vigilar. Es indispensable construir el espacio institucional para el ejercicio pleno de su autonomía de decisión mediante las siguientes coordenadas (entre otras): 1) es indispensable involucrar a más de un poder (Ejecutivo, Legislativo, incluso Judicial) en el nombramiento de los funcionarios responsables de garantizar el dere- cho, quienes tendrán un perfil definido y suficien- te para desempeñar su trabajo; 2) su autonomía de decisión debe estar garantizada, por ejemplo, dotándolos de personalidad jurídica propia y garantías presupuestales que le permitan cumplir cabalmente con su función; 3) para ahorrar un conflicto interno latente -es la experiencia repetida en decenas de instituciones garantes en el país- es necesario disponer que la elección de presidente del órgano sea determinada por el Poder Legislativo, y nunca por sus pares.

V. La vida privada tomada en serio. Hay un pun- to de definición que no podrá ser eludido en la camada de nuevas leyes: la intimidad de las personas es también un derecho fundamental, equiparable al valor de la publicidad de la información. Pero este derecho constituye un universo circunscrito que, para ser bien defendido, debe definirse con claridad. Por lo tanto, el objetivo de las nuevas leyes es delinear la «esfera de lo priva- do», todo aquello que el Estado debe resguardar del conocimiento público y que no acarrea ningu- na afectación a terceros o a las leyes. Hasta ahora los datos personales en manos del gobierno se ha- bían concebido de un manera gruesa, tosca, ambigua incluso, y es preciso definirlo pues existen datos personales cuyo nivel de confidencialidad es limitado (i.e. el nombre, sexo, edad, si reciben un subsidio público, etcétera), mientras que otros requieren de un alto nivel de protección (tales como las preferencias sexuales, el expediente médico, la información genética o los hábitos religiosos). Insistimos: esta labor es de primer orden y debe quedar apuntada, así sea sucintamente, en las nuevas leyes de transparencia.

Sin embargo, desde nuestra óptica, el Congreso de la Unión debe lanzarse a una discusión más extensa que permita establecer el fundamento constitucional para una nueva ley de datos personales que no sólo fije los principios generales, los procedimientos para su protección, tratamiento y comunicación, sino que también -por coherencia jurídica y necesidad económica- sea una ley federal única para todo el país y norma para el sector privado (poseedor de una amplia gama de datos de los mexicanos).

VI. Reducir el alcance del secreto. Hasta la reforma al artículo sexto todo secreto validado en alguna ley (fiscal, bancario, fiduciario, etcétera) tenía el mismo peso que el acceso a la información y transparencia; era un empate complicado y litigioso cuya solución resultaba siempre incierta. Pero con el cambio constitucional la transparencia se vuelve decisiva, un «derecho fundamental» colocado por encima de las viejas nociones del secreto administrativo y gubernamental4. El párrafo seis de la reforma obliga, por tanto, a que todas aquellas leyes que regulan organismos de interés público o receptores de dinero público sean cambiadas a favor del acceso y la publicidad. Esto no quiere decir que quede abolida toda reserva de información delicada, sino que los legisladores, el IFAI y los demás órganos de acceso están obligados a realizar una minuciosa exploración en las leyes para redefinir la pertinencia de los secretos a la luz de las nuevas exigencias Constitucionales. El propio artículo sexto consagra el principio de «máxima publicidad» que debe orientar la interpretación del nuevo derecho.

VII. ¿Cómo conocer y medir el trabajo de los gobiernos? Éste es uno de los mayores retos políticos, administrativos y tecnológicos propiciados por el cambio constitucional. Se trata de que México sepa exponer en las páginas institucionales de internet los «indicadores de gestión», es decir, los cocientes que permiten medir la manera en que se trabaja, se gasta y el cumplimiento en los objetivos de los programas gubernamentales. Es un tema nacional que, junto con otras reformas constitucionales recientes, plantea una nueva estructura de rendición de cuentas para la nación. Las reformas por venir deberán responder estas preguntas básicas: 1) ¿Qué y cuáles son los indicadores de gestión en cada caso? 2) ¿Cuál es la mejor manera de publicarlos regularmente? 3) ¿Cómo dejar constancia del gasto que ejerce cada gobierno y cada institución?.

VIII. Más transparencia en las instituciones autónomas. Por su naturaleza, los poderes Judicial, Legislativo y las instituciones federales constitucionales no quedaron bajo la jurisdicción del IFAI. Esto fue decidido desde la promulgación de la Ley Federal de Transparencia en 2002, argumentando y anteponiendo la autonomía y la independencia que deben preservar dichas instancias. Así, ningún órgano ajeno, y menos ubicado en otro poder, podría intervenir en sus determinaciones. Sin embargo, hasta la fecha, ninguna de las modalidades que ha asumido el derecho en esas instituciones alcanza a cumplir los nuevos atributos que se desprenden de la reforma a la Constitución; sea porque la independencia de sus órganos garantes es insuficiente; sea porque posee facultades limitadas; porque no son cuerpos especializados; porque el solicitante no es su prioridad o porque mantienen una aversión natural a corregir a su propia institución o poder (y a sus superiores jerárquicos).

Ese conjunto, los llamados Otros Sujetos Obligados hasta hoy suelen apartarse de los imperativos del párrafo cuarto constitucional, especialmente en una de sus definiciones esenciales: la independencia de la instancia garante respecto a la autoridad que originalmente negó la información5. He ahí una de las mayores dificultades del diseño al que obliga el artículo sexto. ¿Cómo construir una entidad independiente, especializada, comprometida con y promotora del acceso a la información, al interior de una institución definida por la misma Constitución como poder u organismo autónomo? En otras palabras, ¿cómo generar autonomía dentro de la autonomía? Se trata de una de las más complejas cuadraturas que deberá asumir ineludiblemente la reforma a la ley federal. Para hacerlo, están a la vista diseños que pueden servir de guía y otros que no deben de repetirse6.

IX. La agenda de los municipios. La reforma constitucional inyecta coherencia y homogeneidad al conjunto del sistema normativo, porque impone principios y procesos universales, comunes a todo gobierno. Su proemio dice: «Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el marco de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases». Así, la propia reforma definió los contornos de la discusión federalista, el margen sobre el cuál deberá ejercerse la transparencia en los municipios, a saber: 1) las leyes estatales deben quedar alineadas con los preceptos constitucionales y, a su vez, los reglamentos municipales deben quedar en sintonía con los principios de las leyes estatales; 2) los municipios pueden emitir reglamentos, ejecutar políticas de transparencia, innovar sus prácticas, difundir el derecho entre la población, capacitar a sus funcionarios, establecer vínculos formales con autoridades federales y estatales, pueden incluso crear órganos especializados que promuevan la cultura, pero no podrían convertirse en jueces y parte de sus propias prácticas de transparencia; 3) por tanto, las decisiones de acceso de los municipios deberán ser corregidas de manera expedita -sin intermediarios- por los órganos estatales independientes; 4) los municipios con población mayor a 70 mil habitantes contarán con sistemas electrónicos que faciliten a los ciudadanos el acceso a la información.

X. Instituciones con suficientes dientes. Uno de los mandatos constitucionales es el diseño de un sistema de castigo que haga efectivo el ejercicio del derecho. La experiencia y la lógica jurídica han demostrado la necesidad de las sanciones administrativas, mientras que otras sanciones -las penales por ejemplo- deben reservarse en casos excepcionales. En todo caso, los funcionarios deben conservar el derecho de apelar la sanción (nunca la determinación de apertura) ante otro órgano que juzgue su responsabilidad.

XI. El antídoto contra las regresiones. La labor de los legisladores en todo el país difícilmente tomará un sentido único. Es probable que la diversidad de experiencias, las miradas demasiado estrechas, las ocurrencias de última hora o los intereses creados generen resistencias y aún retrocesos en la aprobación de las nuevas leyes (el caso de Querétaro es sintomático). Pero justo por eso se impulsó la reforma constitucional. Es la Carta Magna el instrumento que fija los estándares, marca el rumbo y señala lo que no debe hacerse.

Nadie debe esperar un camino terso en el ciclo de reformas que estamos viviendo; seguramente encontraremos intentos para instalar órganos sin independencia, la abstrusa imposición de requisitos al solicitante, procedimientos tortuosos o simplemente inaplicables, criterios infinitos para reservar información, y muchos otros subterfugios que aseguren la opacidad. Pero los ciudadanos tienen -tenemos- las herramientas jurídicas (principalmente el amparo y otros mecanismos de control constitucional) para enmendar las distorsiones y cancelar las regresiones. Los tribunales tendrán un papel fundamental en el diseño del derecho de acceso a la información por venir. En última instancia, será el Poder Judicial el responsable de evitar retrocesos y el que soldará, en definitiva, el mandato del sexto constitucional.

La transparencia y el derecho de acceso a la información en México viven horas decisivas. El 20 de julio próximo, todas las leyes deberán haberse reformado para establecer un edificio institucional y una práctica más avanzada y coherente en todo el territorio nacional. Se trata del nacimiento de un nuevo derecho fundamental, ni más ni menos. Es un imperativo con plazo, que está en manos de todos los legislativos y del Congreso de la Unión. Las legislaturas que no lo hagan incurrirán en una grave responsabilidad política y constitucional. Ese compromiso no podrá ser olvidado.

Notas:

1 Véase, López Ayllón, Sergio. Código de buenas prácticas y alternativas para el diseño de leyes de transparencia y acceso a la información pública en México. IFAI-UNAM-CIDE, 2007.

2 Merino, Mauricio. En vísperas de la revolución informativa. CIDE-IFAI. 2008.

3 Un desarrollo de esos catálogos específicos por poder y por nivel de gobierno puede consultarse en López Ayllón, ibid. Pp. 29-43.

4 Reforma al artículo sexto constitucional que establece el acceso a la información pública como un derecho fundamental de los mexicanos. IFAI, México, 2006.

5 Véase, Bustillos R. Jorge y Miguel Carbonell. Hacia una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de transparencia. UNAM-IFAI-INFODF. México, 2007.

6 López Ayllón, Sergio y David Arellano. Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la LFTAIPG. UNAM-CIDE-IFAI. México, 2008.

Los autores: Becerra es analista político de la UNAM, y López Ayllón profesor e investigador del CIDE

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