Sergio lópez-Ayllón y Pedro Salazar Ugarte
Nexos
01/09/2017
La suma de hechos nefandos es abrumadora: un socavón de varios metros se “traga” un automóvil en medio de una autopista recién inaugurada; el incremento desmesurado de los costos de esa obra pública; la negligencia de las autoridades responsables de supervisar y garantizar la seguridad de una vía rápida; el contubernio entre funcionarios y empresas; la indolencia de un secretario de Estado; la muerte de dos personas honestas y trabajadoras y el profundo dolor de una familia por perderlos de esa manera. Todo esto suma a la indignación de una sociedad que está ofendida y hastiada por tanta corrupción, y que podrían ser los elementos de una fórmula explosiva. Lo serían en cualquier país más o menos democrático y bien podrían —tal vez, incluso, deberían— serlo en México.
Por eso, para evitar que la desconfianza y el hartazgo ciudadano desborden el marco institucional de la convivencia y exploren vías de expresión antisistémicas, es indispensable que la investigación de los hechos y la sanción de los responsables en el caso del Paso Express de Cuernavaca sea una tarea inmediata y prioritaria para el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). En la génesis y vocación de ese Sistema reside esta obligación ineludible.
El SNA surgió en un momento de profunda indignación colectiva por los niveles de corrupción alcanzados en el país. Escándalos de todo tipo y en todos los órdenes de gobierno fueron estallando de manera sucesiva y reiterada ante la mirada de una opinión pública azorada. La Casa Blanca del presidente, la presa del gobernador Duarte en Sonora, los cínicos desvíos de recursos públicos del otro gobernador Duarte en Veracruz, la compraventa de terrenos entre el gobierno y los familiares del gobernador Borge en Quintana Roo, son elocuentes botones de muestra de un mal que se volvió pandemia. Como confirmación está la experiencia cotidiana de miles de mexicanos que deben pagar sobornos y “mordidas” para obtener trámites y servicios1 y la situación para las empresas —en particular para las Pymes—2 que también lidian de manera cotidiana con la corrupción y su hermana la impunidad.
En este contexto y ante esa podredumbre, de manera espontánea, la sociedad mexicana reaccionó y, para sorpresa de muchos, apostó por la vía institucional. El enojo generalizado se transformó en un complejo y completo entramado de normas que busca poner en marcha un sistema de instituciones y procesos orientado a prevenir, detectar y, en su caso, sancionar actos corruptos. Los tramos de la historia de confección institucional del SNA ya han sido contados, pero conviene resumirlos.
Los mismos se verificaron en dos grandes etapas. Conviene reconstruirlas a través de incisos: a) la primera etapa arranca con la iniciativa del presidente Peña Nieto para crear una “Comisión Nacional Anticorrupción”; b) en noviembre de 2012 todos los partidos políticos presentaron iniciativas de reforma constitucional en la materia; c) en diciembre de 2013 el Senado aprobó las reformas que, entre otras cosas, creaban un órgano nacional anticorrupción unipersonal; d) la minuta fue enviada a la Cámara de Diputados y durmió el sueño de los justos por casi dos años; e) la “Casa Blanca” despertó a los legisladores y la discusión revivió como una cuestión prioritaria; f) diversos grupos de la academia y la sociedad civil criticaron severamente el proyecto aprobado por el Senado por considerar que implicaba riesgos, que no solucionaba el problema y sólo fragmentaba aún más el marco institucional; g) ello provocó un diálogo intenso y abierto entre los partidos y el gobierno con las organizaciones de sociedad civil y facilitó acuerdos que; h) permitieron que el Congreso de la Unión aprobara finalmente un conjunto de reformas a la Constitución que crearon al Sistema Nacional Anticorrupción y que fueron promulgadas por el presidente en mayo de 2015.3
La reforma implicaba modificaciones significativas a un conjunto complejo de leyes (algunas nuevas y otras ya existentes) que resultaba difícil de procesar en los tiempos ordinarios del Congreso. Por ello, en una segunda etapa: a) el grupo ampliado de personas vinculadas con la academia y con la sociedad civil organizada que habían participado en la reforma constitucional se reunió durante largas semanas para delinear un paquete de iniciativas legislativas que constituyeran “una política pública completa, articulada y coherente”;4 b) ese colectivo decidió estrenar la figura de la iniciativa ciudadana contemplada en el artículo 71.4 de la Constitución desde 2012 y salió a la calle a conseguir las 120 mil firmas de apoyo necesarias para llevar sus propuestas ante los legisladores; c) en las calles del país, en tan sólo unas semanas, organizaciones y ciudadanos recolectaron 634 mil adhesiones; d) ello permitió llevar la —así llamada— “Ley 3de3” ante el Senado de la República; e) y, en consecuencia, durante largas e intensas sesiones de trabajo, ciudadanos y senadores intercambiaron argumentos y ventilaron desacuerdos sobre el diseño legislativo del Sistema Nacional Anticorrupción que el país necesitaba; f) de hecho, el debate trascendió el ámbito legislativo y se instaló en los medios y en los recintos académicos; g) a pesar de ello —o tal vez por ello—, después de semanas de tensiones e incomprensiones, parecía que las iniciativas ciudadanas serían guardadas en los cajones de algún senador de la República; h) por lo mismo el 15 de mayo de 2016 el colectivo denunció públicamente la maniobra y reclamó que los legisladores pretendían posponer o abandonar el proceso legislativo por cálculos político electorales;5 i) aquella advertencia tenía tino porque el 5 de junio habría elecciones en 12 estados de la República; j) esa profecía se cumplió y las iniciativas quedaron en el limbo legislativo —al menos— hasta que pasara la justa electoral; k) pero las urnas hablaron y los ciudadanos a través de ellas y el Partido Revolucionario Institucional obtuvo el peor resultado electoral en una jornada de comicios locales, ya que perdió siete de los 12 estados en disputa entre los que se contaron cuatro (Durango, Quintana Roo, Veracruz y Tamaulipas) que gobernaba de manera ininterrumpida desde hacía 86 años; l) por su parte, el PAN perdió el gobierno de Sonora; m) a la luz de esos resultados, los analistas concluyeron que el enfado por la corrupción había sido la mano que movió la mano del electorado; m) el gobierno y los legisladores también lo pensaron porque el 14 de junio de 2016 el Senado de la República dictaminó las iniciativas ciudadanas en materia anticorrupción y la Cámara de Diputados lo hizo pocos días después; n) finalmente, el 18 de junio, en el Palacio Nacional, después de pedir perdón por el escándalo de la Casa Blanca, el presidente Peña Nieto promulgó las siete leyes que forman el entramado legislativo básico del SNA.
De aquel día conviene recuperar una parte del discurso que expresó Eduardo Bohorquez a nombre y en representación del colectivo ciudadano:
Decidimos ejercer nuestro derecho a presentar una iniciativa ciudadana, porque queremos transformar, a través de las instituciones, el régimen en el que vivimos y restaurar algo de la confianza que las y los mexicanos deberíamos tener en nuestras autoridades.
[…]
Este es un acto de Estado. Lo es porque están presentes los Poderes de la Unión, pero también porque, sin perder nuestra independencia política, estamos presentes los ciudadanos.
[…]
634 mil personas confiaron en que podemos cambiar al país desde las instituciones. Hicieron de lado la rabia, el dolor, la frustración. Invirtieron su tiempo en recolectar firmas y en invitar a otros a creer en que es posible cambiar las cosas.
[…]
Esta no es una tarea exclusiva del gobierno, y por eso estamos aquí, como parte de una sociedad civil plural capaz de organizarse y de contribuir a esta tarea.
[…]
Abramos las puertas de nuestras instituciones a esa ciudadanía innovadora, capaz de cuestionar y de construir con su gobierno.
Recuperamos estas líneas porque recogen el mensaje medular que queremos subrayar: la creación del SNA fue una apuesta ciudadana que, desde el enojo, encaró un mal estructural por medio de las instituciones. En lugar del disruptivo “que se vayan todos…”, los mexicanos apostaron por la edificación de un sistema de normas y eso debe valorarse. Esa apuesta puede atestiguarse en la redacción de las iniciativas, en el apoyo concitado de parte de colectivos y ciudadanos de a pie y, finalmente, en el uso estratégico de las urnas como medio para castigar gobiernos y emitir un mensaje sordo pero bien audible.
El diseño institucional del SNA es complejo, aun barroco, pero está bien orientado. Retoma algunas de las mejores prácticas internacionales en la materia y las adapta al entorno nacional.6 Su propósito no es sólo sancionar, sino también prevenir y corregir estructuralmente las prácticas de corrupción. Además, tanto por su construcción como por sus atribuciones, supone innovaciones en el marco jurídico mexicano cuya implementación requerirá tiempo y demanda desarrollar capacidades para responder a condiciones nuevas. Uno de sus ejes articuladores es una ley general que coordina la acción de las instituciones que lo integran. Merece la pena dedicar algunas líneas a esta dimensión porque es la que recoge los elementos que componen al Sistema y distribuye las competencias que deben materializar su operación.
El SNA está definido constitucionalmente como una “instancia de articulación” de las diferentes autoridades federales, estatales y municipales competentes. Por ello, algunas de las instituciones que lo integran ya existían y forman parte del Sistema porque su misión institucional está directa o indirectamente relacionada con el combate a la corrupción: la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación, el Instituto Nacional de Acceso a la Información, el Consejo de la Judicatura, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y el Sistema Nacional de Fiscalización. Otras son de reciente creación pero ya existían instituciones que realizaban —o debían realizar— las tareas que tendrán encomendadas, como en el caso de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción. Unas más, en cambio, son completamente nuevas: la Comisión de Selección, el Comité de Participación Ciudadana, el Secretariado Técnico del Sistema y los sistemas estatales anticorrupción.
¿Cómo debe funcionar este entramado de instituciones? La Comisión de Selección (que es integrada por el Senado), designa al Comité de Participación Ciudadana. La persona que preside a este Comité funge también como presidente del Comité Coordinador del Sistema que está integrado por los seis titulares de las demás instituciones que lo encabezan.7 La tarea de coordinación cuenta con un secretario técnico (el “Coneval de la corrupción”) que debe articular sus trabajos y que es nombrado por el conjunto de instituciones (Comité Coordinador) a propuesta del Comité de Participación Ciudadana. Así las cosas, la idea es coordinar las acciones que deben llevar a cabo las autoridades que ya son competentes —en el ámbito de sus respectivas atribuciones— para combatir la corrupción.
De hecho, en el SNA se entreverán dos lógicas que convergen en la “instancia de coordinación” que constituye el Sistema. Por un lado, la integración de las diferentes instancias competenciales territoriales (federación, estados y municipios) y simultáneamente otro conjunto de competencias materiales “horizontales” que conjugan el ejercicio de diferentes funciones que corresponden a diversos poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), a un órgano con autonomía constitucional (el INAI) y —la novedad más relevante— a un espacio de participación ciudadana que tiene la responsabilidad de vincular al Sistema con la sociedad y tienen encomendada la tarea de presidir al órgano que coordina el Sistema.
Desde otra perspectiva, desde sus orígenes ciudadanos, el SNA debía asegurar tres condiciones que subyacen en su diseño. La primera es atender a la corrupción por sus causas y no sólo por sus efectos a través de una política pública integral que evite la fragmentación de esfuerzos institucionales. La segunda es desarrollar un diseño de inteligencia institucional que permita identificar las causas estructurales de la corrupción mediante la experiencia y la memoria institucionales. Y, finalmente, es la existencia de un entramado institucional de pesos y contrapesos entre las instituciones que combaten la corrupción.8
Desde el punto de vista de la operación del Sistema, como ha sido ampliamente difundido, el 4 de abril de 2017 se instaló el Comité Coordinador y el 19 de julio de este mismo año el Sistema adquirió vigencia en todo el país. Sin embargo, hasta el momento en el que escribimos este artículo el Senado ha sido omiso en designar al Fiscal Especializado y a los magistrados del TSJFA responsables de juzgar los casos que genere el Sistema. En la misma tendencia letárgica, muchas entidades federativas no han integrado (o sólo lo han hecho parcialmente) sus propios sistemas anticorrupción. Así que el jaloneo sigue presente.
De hecho, estas omisiones han provocado reclamos desde diversas sedes y, en particular, desde las organizaciones, colectivos y personas que impulsaron la creación del Sistema. Esas mismas voces se han dado cuenta de que, de nuevo, será necesario remar contracorriente. Las resistencias políticas a la correcta conformación y plena puesta en marcha del SNA se mantienen y son uno de los motivos que han venido ensanchando la brecha que separa a las organizaciones sociales de los actores políticos nacionales. De hecho, desde que se creó el sistema han sucedido diversos eventos que han afectado de manera sensible la comunicación entre la sociedad civil mexicana y sus representantes.
Tal vez el suceso más repetido —que puede ser obra de los actores más diversos pero ha generado suspicacias por su reincidencia y semejanzas— ha sido el robo de computadoras y equipo de comunicaciones a diversas organizaciones civiles mediante acciones delictivas profesionales, rápidas y eficaces. En paralelo, se han emitido amenazas abiertas que han sido denunciadas en diversos medios de comunicación y que van desde la advertencia de auditorías fiscales hasta la insinuación de que sería prudente no investigar ciertos asuntos. También se ha tratado de deslegitimar los procesos de participación ciudadana y de poner en duda la pulcritud de procesos y designaciones que han sido ejemplarmente transparentes y documentadas. Todo ello sin olvidar otro tipo de acciones —hostigamiento, criminalización, intimidación— que han padecido organizaciones varias dedicadas sobre todo a la defensa de los derechos humanos. Esto ha sucedido en pocos meses tanto en el ámbito nacional como el local.
En el trasfondo se ha manejado la tesis, madurada en sede legislativa, de que las leyes son cosa de los legisladores y los ciudadanos no tienen autoridad para entrometerse en su confección (ni tampoco para impedir que ésta suceda) pues carecen de la legitimidad democrática que tienen los primeros. Algo similar sucede con la participación ciudadana en los procesos de designación de funcionarios varios (sobre todo en los órganos constitucionales autónomos). El caso de la designación de una vicepresidenta del INEGI —muy y de manera justificada cuestionada— es ejemplar. En ese evento el enfrentamiento entre algunos actores políticos y diversos colectivos ciudadanos fue extremo y, al final, se impuso la voluntad de una mayoría de senadores que decidieron no reparar en los argumentos que advertían el incumplimiento de los requisitos legales por parte de la candidata. El daño no ha sido y no será fácil que sea reparado.
Así las cosas, el despliegue y operación del SNA enfrenta retos enormes. Se ha avanzado en algunos frentes, pero lo cierto es que las resistencias son grandes y las brechas entre ciudadanía y legisladores —cual peligroso socavón— se siguen abriendo. En realidad, todo indica que estamos al inicio de un camino que será largo y azaroso. Precisamente por ello, el Sistema debe desplegar una agenda pública y justificada que, en diversas etapas, ofrezca resultados que muestren sus capacidades. En lo inmediato, casos como el Paso Express deben ser objeto de investigación acuciosa y, en el mediano y largo plazos, el diseño de políticas que impidan que eventos como éste puedan repetirse serán indispensables. La coyuntura no es apta para las voces y los intereses que buscan puertas falsas.
No sabemos si los actores políticos relevantes —en el sentido técnico por su capacidad y facultades para tomar decisiones— están conscientes de lo que está en juego. A veces parece que la indolencia es la pluma que traza el devenir nacional. Pero a nosotros nos queda claro lo que está en juego: o somos capaces por la vía institucional de corregir el problema de la corrupción o, tarde o temprano, la frustración y el enojo social pueden tomar derroteros que nadie desea. La experiencia comparada enseña.